В прошлый понедельник Министр финансов Великобритании Филип Хэммонд представил общественности новый бюджетный план страны . Одним из проблемных вопросов, решения которого осторожно ждали от плана, была реформа британского государственно-частного партнерства, которое уже как несколько лет подвергается жесткой критике за «невыгодность для налогоплательщиков», в первую очередь со стороны оппозиционных лейбористов. И такое решение было предложено, однако в более радикальной форме: британское правительство собирается отказаться от основной модели ГЧП, применяемой в стране с 1992 года, – так называемой «инициативы частного финансирования» (Private Finance Initiative, PFI). Как заявил Филип Хэммонд в своем выступлении перед Парламентом, за все годы британские ГЧП-проекты так и не смогли продемонстрировать свою бюджетную эффективность по сравнению с иными формами реализации инфраструктурных проектов, и именно поэтому было принято решение их запретить.
Бюджетная эффективность британской модели ГЧП уже давно стала притчей во языцех. Еще в 2011 году Счетная палата Великобритании опубликовала доклад о модели PFI, в котором заявлялось об отсутствии систематических доказательств её эффективности. За докладом сразу последовали официальные запросы правительству от парламентских комитетов, включая Комитет бюджетного контроля и Казначейский комитет, с требованиями такие доказательства предоставить, – официальный ответ не был дан до сих пор. Докладов от Счетной палаты с аналогичными выводами было несколько, последний из них вышел в январе этого года .
Еще одним ярким примером являются дебаты, разгоревшиеся вокруг ГЧП в сфере здравоохранения. Так, в конце лета 2017 года британский научный институт The Centre for Health and the Public Interest (CHPI) опубликовал доклад , посвященный ГЧП-проектам по строительству больниц. Его основным фокусом стали долгосрочные выплаты государства в пользу частных партнеров, т.е. плата за доступность: в большинстве проектов суммарный объем платы превышает капитальные затраты на строительство в среднем в 7 раз; при этом в трех случаях превышение еще выше – в 20 раз.
Аналогичная ситуация наблюдается и по всему британскому рынку ГЧП в целом. На сегодняшний день в стране в рамках модели PFI реализуется 716 проектов. Их совокупный CAPEX составляет чуть более £59 млрд, что в пять раз меньше общего объема законтрактованных (в т.ч. прогнозных) бюджетных обязательств перед частными партнерами, которые составляют £308 млрд. При этом две трети от этой суммы британскому правительству еще только предстоит выплатить.
Сверхобъемы бюджетных обязательств проистекают из природы PFI: модель предполагает, что конечные услуги оказываются государством, а основным источником возврата частных инвестиций является бюджет. Так, в ее рамках частные партнеры полностью финансируют и строят объекты общественной инфраструктуры, а затем отдают их в аренду государству и занимаются техническим обслуживанием. В большинстве случаев в зону ответственности частного партнера попадают и косвенные услуги – например, обеспечение питания и уборки. При этом в течение всего срока соглашения частная сторона в виде единого платежа получает ежегодную плату за доступность с определенной премией к изначальным вложениям и оплату за предоставление косвенных услуг и техобслуживание. В 2012 году, вслед за падением активности рынка и обеспокоенностью по поводу эффективности PFI, модель была реформирована. Новый поход – PF2 – среди прочего расширил возможности по прямому финансовому участию публичной стороны в проектах, в том числе через капитальные гранты и эквити-инвестиции, обеспечил их большую прозрачность для государства, а также запретил передавать частным партнерам обязательства по предоставлению косвенных услуг. Однако на рынок реформа фактически не повлияла.
«Спусковым крючком» же для подготовки решения об отказе от PFI вполне можно считать ситуацию с британским строительным гигантом — компанией Carillion, являвшейся участником множества действующих PFI-сделок. В январе из-за финансовых проблем Carillion объявила о своей ликвидации — компания не смогла договориться с кредиторами и основными акционерами по долгу на 1,5 млрд фунтов стерлингов и заручиться поддержкой от государства. В результате этого сразу несколько важных социальных ГЧП-проектов столкнулись с серьезными задержками и привели к дополнительным расходам государства; один из них – по строительству больничного комплекса в Ливерпуле – был недавно национализирован .
С первого взгляда – и несмотря на критику PFI/PF2 – решение британского правительства отказаться от модели выглядит неожиданно, особенно с учетом того, что именно Великобритания является первопроходцем государственно-частного партнерства в его современном понимании и всегда приводится в качестве «золотого стандарта», а сидевшая рядом с Филипом Хэммондом во время его речи в Парламенте Тереза Мэй еще в начале этого года в своей авторской колонке в The Guardian выступила в поддержку ГЧП, заявив, что кейс Carillion не должен помешать вовлечению частных капитала и компетенций в развитие общественной инфраструктуры.
На деле, однако, исход не такой уж и противоречивый: последние годы Великобритания фактически не заключает новых соглашений. Так, в пиковый период с 1999 г. по 2007 г. в стране коммерческого закрытия ежегодно достигали в среднем 53 проекта со средней совокупной капиталоемкостью в £4 млрд, а с 2013 года – в среднем по 3 проекта со средней суммарной капиталоёмкостью всего в £500 млн. В последние же два года, а именно при работе Филипа Хэммонда в текущей должности, не было запущено и вовсе ни одного проекта.
Динамика британского рынка PFI /PF 2-проектов с 1992 года
Источник: составлено по данным Министерства финансов Великобритании
Для консерваторов на фоне Брексита отмена модели PFI является также и политической победой – опять же несмотря на то, что основным её критиком выступали оппозиционные лейбористы. Так, в своей речи Филип Хеммонд не преминул напомнить Парламенту, что именно лейбористское правительство Тони Блера запустило почти 90% всех реализующихся в настоящий момент в Великобритании проектов PFI, а его решение запретить эту модель наконец-то положит «конец еще одному наследию лейбористов».
Означает ли, однако, запрет PFI отказ Великобритании от инфраструктурного ГЧП в целом? Вовсе нет. Во-первых, в отличие от лейбористов, которые последний год активно выступают за национализацию ключевых соглашений, Хэммонд заверил, что консерваторы не станут выкупать контракты и обеспечат выполнение всех бюджетных обязательств. Во-вторых, министр финансов также подчеркнул, что он и его партия по-прежнему являются сторонниками ГЧП, но только в тех случаях, когда оно действительно способно обеспечить выгоду налогоплательщикам. В-третьих, он также напомнил, что из £600-миллиардного «пайплайна» инфраструктурных проектов страны как минимум половина всех средств будет привлечена от частного сектора.
Очевидно, что существующие в Великобритании квази-ГЧП модели не позволят обеспечить привлечение такого объема средств, и для модели PFI нужно найти замену. С большой долей вероятности правительство предложит новый подход к ГЧП уже в 2019 году – в рамках новой Национальной инфраструктурной стратегии, которая будет подготовлена в качестве официального ответа на накопившиеся за полтора года рекомендации Национальной инфраструктурной комиссии.
Все материалы сайта доступны по лицензии: Creative Commons Attribution 4.0 International