В России сформировался серьезный дисбаланс между задачами регионов по развитию инфраструктуры и ресурсами на их исполнение

Из выступления В. Путина на ПМЭФ-2017, 2 июня 2017 года

«Чтобы обеспечить опережающие темпы роста экономики, нам нужно значительно увеличить вложения в транспорт, энергетику, связь, другую инфраструктуру. Источником дополнительных инвестиций должен стать именно частный капитал. Однако и здесь сдерживающим фактором пока остается высокий уровень рисков.

Поэтому важно установить понятные, стабильные правила, защищающие интересы инвесторов. Возврат их капиталовложений предлагается осуществлять за счет регулярных платежей, которые будут поступать от основных выгодополучателей, выгодоприобретателей инфраструктурных объектов. Это бюджеты разных уровней, инфраструктурные монополии, другие пользователи инфраструктуры. Для обеспечения платежей также может быть использован механизм госгарантий. То есть речь идет о внедрении своеобразной инфраструктурной ипотеки, когда инфраструктурный объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователь объекта этот кредит постепенно гасит»

Реальные расходы бюджета на развитие инфраструктуры в последние годы снижались в среднем на 10% в год, и это без учета муниципального уровня, где имеется колоссальная неудовлетворенная потребность в строительстве или реконструкции автомобильных дорог, объектов образования и социально-бытового обслуживания, модернизации коммунальных систем и развитии общественных пространств. Ситуация усугубляется существенным износом «советского инфраструктурного наследия» и экономической конъюнктурой, которая не позволяет переложить нагрузку по развитию общественной инфраструктуры на застройщиков или реализовывать «частные» инфраструктурные проекты в социально значимых отраслях, экономика которых, как правило, ниже нормальных рыночных ожиданий.

Введенные ограничения в закупочном законодательстве и жесткая позиция Минфина по бюджетным обязательствам регионов и муниципалитетов делают невозможным применением ранее популярной модели строительства «в рассрочку». При этом доля внебюджетных инвестиций, «законтрактованных» в концессиях и проектах государственно-частного партнерства (ГЧП), пока не дотягивает и до 3% от общего объема инвестиций в инфраструктуру в России (за прошедшие 8 лет инвесторы в проектах ГЧП взяли на себя обязательства вложить всего порядка 1,6 трлн руб.). Видимо, именно сложившаяся ситуация подтолкнула власть к обсуждению структурной реформы на инфраструктурном рынке, которую с подачи президента окрестили «инфраструктурной ипотекой».

«Инфраструктурная ипотека»: программа или новый механизм?

В экспертных кругах и органах власти есть различные точки зрения на то, что именно вкладывал президент в понятие «инфраструктурная ипотека» в своем выступлении на ПМЭФ-2017. Часть рынка увидела в «инфраструктурной ипотеке» запрос на создание в инфраструктурной сфере специальной структуры – аналога АИЖК в виде фонда или иного института развития. Другие восприняли слова первого лица как задачу по запуску нового механизма финансирования инфраструктурных проектов, например за счет налоговых эффектов, как в применяемой в ряде стран модели TIF (Tax Increment Financing). Отдельные участники строительного рынка хотели бы, чтобы задача по запуску «инфраструктурной ипотеки» привела к перезагрузке существующей системы государственного заказа и вернула «стройку в рассрочку». В свою очередь, Минэкономразвития России, которому и была поставлена задача предложить меры по запуску «инфраструктурной ипотеки», уже подготовило и направило в правительство комплекс мер по совершенствованию существующего законодательства и институциональной среды в сфере ГЧП, внедрение которых должно поспособствовать росту именно частных инвестиций в инфраструктуру.

Реализация любого из подходов к «инфраструктурной ипотеке» однозначно пойдет рынку только на пользу. Однако у ряда игроков есть сомнения – позволят ли предлагаемые меры существенно изменить ситуацию? Участники рынка ГЧП неоднократно говорили, что проблемы привлечения частных инвестиций в инфраструктуру сейчас не столько связаны с законодательными ограничениями, сколько с отсутствием качественных проектов на публичной стороне и готовностью публично-правовых образований предоставлять «бюджетное плечо» в виде софинасирования части затрат инвестора или гарантии минимальной доходности, без которых экономика большинства проектов не «летает». В основном именно по этим двум причинам лишь 30% инициируемых проектов доходит до стадии конкурса и менее 20% впоследствии успешно реализуются.

Осторожность, а иногда и принципиальная позиция органов власти не участвовать рублем в концессиях и проектах ГЧП, связана с проблемой бюджетной обеспеченности и накопленными долгами публично-правовых образований – на 1 сентября 2017 года совокупный госдолг субъектов и муниципалитетов составил 2,2 трлн руб. В таких условиях у большинства регионов и практически у всех муниципалитетов просто нет возможности брать на себя дополнительные расходные обязательства.

Также имеет место проблема концептуальная, экономическая – не всегда «собственник» объекта является ключевым выгодоприобретателем и получает основные налоговые и социально-экономические эффекты от его создания, при том что основная бюджетная нагрузка ложится именно на него. Это привело к тому, что в России сформировался серьезный дисбаланс между задачами регионов по развитию инфраструктуры и ресурсами на их исполнение.

Сегодня необходимо говорить о полноценной инфраструктурной реформе, в рамках которой будет предложен новый взгляд на инфраструктуру как на объект бюджетных инвестиций, способных дать хоть и отложенный по времени, но адекватный экономический эффект.

Достижение столь амбициозной цели требует системного пересмотра правил игры в бюджетной сфере и нового взгляда на государственную политику в отношении инфраструктурного развития.

Инфраструктурная несправедливость

Получателями основных отложенных эффектов от реализации инфраструктурного проекта часто являются публично-правовые образования или компании, которые не участвуют напрямую в реализации проекта. Например, к такого рода проектам можно отнести строительство подъездных дорог к объектам крупных промышленных и ресурсодобывающих компаний или создание объектов социальной инфраструктуры межрегионального значения. Для справедливого разрешения сложившейся проблемы необходима ревизия существующих механизмов федеральной поддержки региональных и местных ГЧП-проектов, а также устранение барьеров в законодательстве, препятствующих заключению ГЧП-сделок с несколькими участниками как на публичной, так и на частной стороне.

Органы власти на местах давно просят федерацию предусмотреть механизм предоставления субсидий из федерального бюджета для софинансирования региональных ГЧП-проектов, которые направлены на достижение общегосударственных целей. Такого рода поддержка регионов уже используются в автодорожной отрасли (собранные в Федеральный дорожный фонд системой «Платон» средства могут направляться на реализацию автодорожных ГЧП-проектов в регионах), но, как показал опыт, накопленных ресурсов не хватает и на десятую часть региональных потребностей, а для проектов в социальной и других отраслях (кроме объектов спорта) финансовая поддержка федерального бюджета в принципе не предусмотрена.

Также целесообразно смягчить бюджетные ограничения, не позволяющие увеличивать долговую нагрузку, хотя бы для реализации действительно необходимых и экономически эффективных инфраструктурных проектов. Так, уже 72 региона заключили с Минфином России соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств, а следовательно, вынуждены доказывать практически любые значимые расходы на инфраструктуру. Соглашения заключались по критерию дотационности бюджетов регионов (а не исходя из проблем с долгом и профицитом бюджета), то есть в этот список попало значительное число регионов без проблем с долговой нагрузкой и профицитом бюджета. При этом по правилам новой редакции Бюджетного кодекса только 25 регионов были бы признаны неустойчивыми с точки зрения госдолга.

Госполитика и инфраструктурное планирование

Большинство стран мира, озаботившихся вопросами развития инфраструктуры в том числе за счет внебюджетных источников, на первоначальном этапе определяли цели и приоритеты развития общественной инфраструктуры и целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства. Такие документы имеют различный статус и форму – от указов глав государств до комплексных стратегий.

Возможным решением является принятие указа президента, который бы установил целевые показатели развития инфраструктуры, определил ответственный орган власти и роль внебюджетных инвестиций.

Если верить публичным источникам, Минэкономразвития России в рамках «инфраструктурной ипотеки» планирует решить проблему открытости информации о планируемых и реализуемых инфраструктурных проектах в России и их межотраслевой увязки посредством так называемой «инфраструктурной карты» (аналог инфраструктурного плана, разрабатываемого и публикуемого в Великобритании, Сингапуре, Белоруссии и других странах). При этом важно отметить, что в других странах такого рода документы используются не только как свод приоритетных проектов, но и как инструмент текущего мониторинга темпов развития инфраструктуры и выработки рекомендаций по совершенствованию существующего регулирования и применяемых механизмов. Потребность именно в таком понимании «инфраструктурной карты» есть и в России. Ежегодный национальный доклад о развитии инфраструктуры с «инфраструктурной картой» в виде приложения мог быть стать действенным механизмом корректировки общей политики государства в данной сфере, и, конечно, такой документ не может быть полноценным без учета позиции самого частного сектора и экспертного сообщества.

Оттенки серого в законодательстве

В целом участники рынка указывают, что текущее законодательство, регулирующее привлечение инвестиций в инфраструктуру, хоть и имеет ряд «серых зон», затрудняющих реализацию проектов, но давно уже не создает серьезных трудностей. Однако есть некоторый накопившийся объем проблем, которые лучше устранить в ближайшее время, чем продолжать держать статус-кво, особенно в условиях непредсказуемости действий отдельных контрольно-надзорных органов.

Ключевой для реализации «инфраструктурной ипотеки» пакет поправок к законодательству о ГЧП сейчас обсуждается в Минэкономразвития России. Он связан с установлением множественности лиц на стороне публичного партнера (концедента), а также введением бизнес-структур (ключевых «выгодоприобретателей») в качестве самостоятельной третьей стороны соглашений.  Данные поправки являются ключевыми для реализации «инфраструктурной ипотеки» и существенно повышают гибкость и возможности для применения механизмов ГЧП в России.

В свою очередь, актуальными остаются и поправки, связанные с применением «платы концедента». Несмотря на то что скандально известное «башкирское дело» завершилось в пользу рынка, все еще необходимо четко определить правовую природу и возможную структуру платы концедента, чтобы раз и навсегда поставить точку в данном вопросе. Также необходимо разобраться с особенностями заключения соглашений о ГЧП и концессионных соглашений в отношении объектов незавершенного строительства, предусмотреть механизм возмещения понесенных частным инициатором расходов на разработку «частной инициативы», устранить противоречия в судебной практике и практике ФАС по возможным требованиям к квалификации участника ГЧП-торгов, а также донастроить закупочное законодательство для применения модели «стройка в рассрочку» и устранить точечные барьеры для участия банков и пенсионных фондов в проектах ГЧП на принципах проектного финансирования.

Реализация всех указанных мер безусловно позволит увеличить объем частных инвестиций в инфраструктуру, но без решения проблем доступности финансирования для «бюджетного плеча» и низкого качества подготовки проектов существенного изменения темпов развития общественной инфраструктуры в России ждать не стоит.

Нет денег на предпроект

Проекты государственно-частного партнерства – это своего рода долгосрочный аутсорсинг публичной функции, когда частному сектору на 15–30 лет передается не только обязательство по созданию общественно значимого объекта, но и по его последующей эксплуатации или техническому обслуживанию в большинстве случаев с оказанием соответствующей услуги населению. Естественно, что подготовка таких проектов требует существенных финансовых и трудовых ресурсов, а также специальных компетенций, которых у органов власти на местах зачастую просто нет.

За последние 3–4 года в России так и не появилось удобных для органов власти инструментов привлечения финансирования на предпроектную подготовку ГЧП-проектов. Минэкономразвития России об этой проблеме знает, и один из пунктов программы «инфраструктурная ипотека» предполагает создание механизма предпроектного финансирования за счет средств федерального бюджета. Для федеральных и региональных проектов, в которых основным выгодоприобретателем будет являться Российская Федерация, наличие такого механизма, скорее всего будет востребовано, однако для остальных проектов данную меру сложно назвать применимой, бюджетных ресурсов на всех не хватит. Например, в созданный в 2007 году India Infrastructure Project Development Fund (IIPDF) Министерство финансов Республики Индия вложило $18 млн, а в Philippines Project Development and Monitoring Facility (PDMF) правительство Филиппин и правительство Австралии в равных долях вложили по $6 млн, можно предположить, что бюджет Российской Федерации вряд ли выделит в текущих условиях на данные цели больше $10 млн (около 600 млн руб.), а значит, предпроектное финансирование смогу получить 20–25 проектов ГЧП, притом что поддержки ждут сотни региональных проектов. В связи с этим актуальным является использование возможностей наднациональных организаций, а именно Евразийского банка развития, Банка БРИКС и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.

Основная сложность, с которой сталкиваются данные организации при работе на российском рынке,– отсутствие необходимой внутренней экспертизы и понимания, какие проекты действительно могут быть впоследствии поддержаны властью. В связи с этим создание координационной площадки, выполняющей функции сбора федеральных и региональных проектных инициатив и их первичной экспертизы с целью направления рекомендаций по участию наднациональных институтов развития в их финансировании и поддержке, в зависимости от мандата могло бы дать необходимый импульс по запуску новых инфраструктурных проектов в России.

И все равно денег не хватит…

Даже в случае успешной реализации всего комплекса указанных выше мер актуальной остается проблема нехватки бюджетных средств на непосредственную реализацию проектов. Нужен новый источник финансирования, но откуда его взять? По сути, в России остался только один неиспользованный козырь – уровень суверенного долга, который до сих пор остается одним из самых низких в мире. Эту священную корову в рамках нынешней экономической политики трогать не принято, но и текущая ситуация с состоянием инфраструктуры уже требует применения нестандартных мер со стороны государства.

Существующий внешний госдолг России является очень низким не только по отношению к давним историческим значениям, но и на фоне существующей мировой практики. В частности, суверенный долг России в 2016 году составил 17% от ВВП, что, по данным Международного валютного фонда, почти в три раза меньше среднего показателя по группе развивающихся стран и в шесть раз меньше среднего показателя по группе развитых стран.

В Российской Федерации уже есть пример привлечения дополнительного бюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов через выпуск облигаций, приравненных по своей сути к ОФЗ (облигации федерального займа). Такой подход применяет в свой деятельности государственная компании «Автодор», в частности госкомпанией уже привлечено более 50 млрд руб. на исполнение своих обязательств по концессионным соглашениям в автодорожной сфере, в том числе с использованием средств Фонда национального благосостояния. Еще 199,2 млрд руб. через выпуск облигационного займа «Автодор» планирует привлечь до 2020 года для обеспечения «бюджетного плеча» в своих концессионных проектах.

Тиражирование практики участия квазигосударственной структуры на публичной стороне для предоставления необходимого «бюджетного плеча», по сути, под федеральные гарантии позволит решить множество задач и при реализации региональных проектов. Не будет необходимости создавать гарантийный или иной бюджетный фонд, принимать отдельный порядок предоставления субсидий для реализации проектов на местах, а концепция TIF может быть реализована без реформирования существующей налоговой системы.

Если такая государственная инфраструктурная компания будет выступать в качестве самостоятельной стороны соглашения, она также сможет претендовать и на часть «бюджетных» эффектов и выручки от реализации проекта, а также претендовать на часть имущества созданного в рамках проекта пропорционально доли финансового участия.

Для реализации такой концепции в автодорожной отрасли не нужно существенно изменять законодательство и создавать специальную структуру, так как «Автодор» уже может выступать от лица Российской Федерации в концессионных проектах. Более того, она могла бы выступать и на частной стороне в проектах, через создание (вхождение) в специальную проектную компанию. Безусловно речь идет о вхождении на инвестиционной стадии проекта с целью последующей продажи доли или передачи иной государственной структуре функций эксплуатации части имущества. Данный подход в кратчайшие сроки может быть опробован в пилотном режиме именно на дорогах, а в случае успеха – тиражирован на другие отрасли, находящиеся в сфере совместного ведения федерации и регионов (здравоохранение, железнодорожный транспорт, авиационный транспорт, образование и пр.).

Для отраслей, относящихся скорее к полномочиям местного уровня (в основном это коммунальная сфера), целесообразно остановиться на создании института развития, который мог бы взять на себя отдельные функции по запуску межмуниципальных проектов, принимать ключевые коммерческие (в основном тарифные) риски, а также организовывать секьюритизацию по портфелю однотипных относительно небольших сделок с целью привлечения финансирования со стороны негосударственных пенсионных фондов. Необходимость создания такого рода института развития уже обсуждается в экспертной среде и на площадках Минстроя России.

В целом же изложенное является лишь мнением автора и дальнейшее развитие инфраструктурной реформы в России пока четко не определено и остается предметом дискуссий, а значит, у рынка впереди еще много совместной работы для решения проблемы обеспеченности населения качественной и доступной инфраструктурой.

Источник: Российская газета