Чем больше регуляторы будут давать посыл о том, что правильно структурированные проекты будут пользоваться поддержкой федерации, тем больше этих проектов будет
Первый вице-президент Газпромбанка
Европейские компании после введения санкций перестали финансировать инфраструктурные проекты в России, поэтому основными инвесторами в эту сферу являются государство и крупный отечественный бизнес, в том числе Газпромбанк (ГПБ). На российском инвестиционном форуме, который пройдет в Сочи на следующей неделе, банк планирует обсудить с регионами проекты по социальной инфраструктуре. В преддверии форума исполнительный вице-президент ГПБ Алексей Чичканов в интервью агентству "Прайм" рассказал о возрастающем интересе регионов к инструментам государственно-частного партнерства, следе "башкирского дела" и вопросах рынка к инфраструктурной ипотеке.
Участники рынка говорят о нарастающем влиянии санкций на строительство инфраструктуры. Концессионерам нескольких проектов даже пришлось менять акционерную структуру. Окажет ли дальнейшее ужесточение санкций влияние на рынок?
У нас таких проблем нет, но я понимаю позицию инициаторов проектов. По сути, санкционное противостояние с самого начала настолько сильно изменило палитру игроков на нашем рынке, что сегодняшние изменения ничего к этому добавить не могут. Если раньше на инфраструктурном рынке хоть в небольшой степени, но присутствовали европейские и американские финансовые организации и инвесторы, то сейчас их в принципе нет. Они остались в реализованных сделках, но в новых проектах не участвуют уже давно.
Возможность финансировать инфраструктурные проекты в евро и долларах со стороны игроков, которые учитывают эти санкции, пропала. Те же, кто игнорирует эти санкции – китайские и арабские инвесторы – и так рассматривают и входят в проекты, а те, кто вынужден учитывать санкции – их уже нет. Впрочем, и без них рынок растет на 50% в год. В том числе и потому, что государство, которое является главным инициатором и спонсором инфраструктурных проектов, все больше денег направляет не в госзаказ, а в ГЧП.
При этом некоторые госинституты стараются изменить правила игры. Например, если вспомнить суд ФАС с госкомитетом Башкирии по региональной дорожной концессии, так называемое "башкирское дело"...
На любом развивающемся рынке вектор развития направлен не только вверх, всегда есть кто-то, кто (пусть даже неосознанно) пытается зайти на рынок и заявить свою позицию. Что сделала ФАС в "башкирском деле"? По сути, заявила, что на этом рынке к их позиции тоже надо прислушиваться. Что регулятором рынка ГЧП является не только Минэкономразвития, но и антимонопольная служба.
Но, объективно, так тоже можно заходить на рынок. Это вопрос тактики. Можно менять рынок цивилизованным способом - внося поправки в законодательство. А можно воспользоваться случаем и сделать его прецедентом, пользуясь своей компетенцией регулятора торгов.
Что это им дало?
Они заявили свою позицию и, в конце концов, хоть Башкирия и выиграла апелляцию, теперь все поправки по инфраструктурной ипотеке согласовываются с ФАС.
А что сейчас с поправками в закон о концессиях по мотивам "башкирского дела"?
Есть проект поправок, который подготовила ФАС и направила в Минэкономразвития, есть проект поправок, который подготовило Минэкономразвития, но не в рамках поручения по итогам "башкирского дела", а в рамках инфраструктурной ипотеки. Там есть свои замечания по дорожной карте, которая должна быть утверждена в ближайшее время, поправки должны оказаться в правительстве в марте.
Минфин еще осенью предложил свою версию правок, допустив возмещение затрат концессионера из бюджета. Но в этом случае государство выплачивает средства после сдачи объекта и рассчитывается с концессионером не менее чем через пять лет. Минэкономразвития раскритиковало эту инициативу.
Предложение Минфина и есть по сути предложение ФАС - разграничить госзаказ и концессии таким образом, чтобы по концессиям не раньше, чем через пять лет после окончания строительства можно было выплачивать плату концедента. Мы знаем о такой инициативе.
Но в поправках Минэкономразвития, а мы именно его воспринимаем как главного регулятора концессий, такого ограничения нет. Есть разграничение способов поддержки со стороны государства – четко прописано, что такое плата концедента, что она в себя включает, есть поправка про то, что такое капитальный грант, и его отличия от платы концедента. Плата концедента – это плата на стадии эксплуатации, а капитальный грант – субсидия на стадии стройки.
И, наконец, в отдельный раздел вынесены другие способы поддержки со стороны государства, а именно – госгарантии. Поправки готовы, разосланы во все заинтересованные органы власти, и мы рассчитываем, что в ближайшее время они будут доступны для публичного обсуждения.
Госдума в первом чтении приняла поправки в закон о концессиях, которые, по мнению экспертов, могут серьезно навредить развивающейся частной концессионной инициативе. Известно вам об этом?
Да. Депутаты внесли проект поправок в закон, который на 99% касается одной достаточно актуальной темы по расширению рынка концессий и ГЧП и включению туда IT-продуктов – программного обеспечения, баз данных – всего, что связанно с цифровой экономикой. На сегодня объектом концессий может являться лишь "жесткая" инфраструктура – здания, сооружения, путепроводы и так далее, а программное обеспечение, которое, по сути, является движимым имуществом, объектом интеллектуальной собственности, не могло создаваться за счет частных средств в рамках концессий. Инициатива благая.
При этом в законопроекте появилась статья, изменяющая процедуру подготовки любых концессионных проектов. Она требует, чтобы все концессии проходили перед заключением оценку сравнительного преимущества с госзаказом. На сегодняшний момент такая процедура предусмотрена законом о ГЧП. Почему появилась эта норма в законе, который касается исключительно IT-продуктов, непонятно. Это серьезно утяжеляет подготовку проектов и по частной инициативе, и по конкурсу. Важно, что для того, чтобы заключить концессионное соглашение, как сейчас заключаются ГЧП-соглашения, ты должен был бы пройти полугодовую проверку того, насколько твой проект лучше аналога на основе госзаказа.
Но, насколько я понимаю, эту поправку вычеркнули?
Ее вычеркнули потому, что в отзыве правительства и в отзывах профильных министерств было написано, что такая инициатива является преждевременной. И, действительно, такая процедура глобально затормозила бы весь рынок концессий. Проект закона ко второму чтению не вызывает опасений, и мы его поддерживаем.
Как в целом меняются структура и акценты рынка концессии? Имеет ли место тенденция смещения рынка с крупных дорогих проектов федерального уровня на проекты поменьше и подешевле в регионах?
Да, мы давно это замечаем и приветствуем такую тенденцию, потому что чем больше регионов будут структурировать проекты со своей собственной региональной поддержкой и с расчетом на федеральные субсидии, тем лучше для рынка. Региональных нужд в создании инфраструктуры гораздо больше, чем федеральных.
Вопрос только в правильном структурировании и нахождении инвесторов, готовых зайти в этот низкомаржинальный и долгосрочный бизнес, в концедентах и федеральной поддержке, потому что спрос и предложение – главные аспекты при оценке возврата инвестиций. Если спрос таков, что может окупить только 20% от стоимости дороги, то 80% инвестиций должны быть бесплатными для проекта. И за счет кого их можно найти – за счет регионального бюджета, или частично за счет федерального, или за счет фонда развития инфраструктуры, который Минэкономразвития пытается создать и наполнить его пенсионными деньгами – неважно. Главное, чтобы был источник бесплатных денег, чтобы проект стал окупаемым на рыночных условиях.
Но пока, как я понимаю, регионы берут скорее количеством, нежели качеством…
В ЖКХ – да. А так по-разному. Есть регионы, например, Ульяновск, которые делают маленькие концессии – в здравоохранении, социалке, по 100-300 миллионов рублей. Но если нужды таковы, что нет необходимости делать сразу на 20 миллиардов, то пусть так. Но затраты на упаковку такого проекта - анализ, консультации, поиск инвестора – превышают доходность от проекта, только если не выдавать кредиты по высоким ставкам. Я вижу, что появляются средние и крупные региональные проекты. Чем больше регуляторы будут давать посыл о том, что правильно структурированные проекты будут пользоваться поддержкой федерации, тем больше этих проектов будет, только посылов таких нет.
В рамках инфраструктурной ипотеки рассматриваете какие-либо проекты?
Так как пока нет методики и непонятны ни отрасли, ни сам механизм поддержки – будут ли это госгарантии, капитальный грант, субсидирование процентной ставки, будет ли это в equity или только в долге – все эти неотвеченные вопросы на сегодняшний момент препятствуют прогнозу. Понятно, что будем "заносить" какие-то проекты. А от методики отбора проектов будет зависеть, пойдут ли туда инициаторы или нет.
То есть механика работы инфраструктурной ипотеки рынку пока неясна?
Да. Если упрощенно, то вопрос стоит так – как будут предоставляться дешевые деньги в проект? Это будут акционерные средства или долговые? Через субсидирование дорогой рыночной ставки или она будет предоставляться в виде капитального гранта из фонда развития инфраструктуры? Никто пока на эти вопросы ответить не может.
Когда, по вашим оценкам, могут быть заключены первые договоры по проектам в рамках инфраструктурной ипотеки?
Точно не в этом году. Надо сначала определиться с механизмами поддержки, затем создать фонд, затем выпустить облигации фонда и продать их пенсионным фондам и частным инвесторам, то есть, наполнить фонд. На все это минимум год нужен. После этого можно будет одобрять проекты и финансировать их, после заключения концессионных соглашений. Потом нужно дождаться выделения банковского финансирования, и только тогда проект получит софинансирование из фонда. Думаю, в лучшем случае это 2019 год.
Самая идея фонда была в том, что у пенсионных фондов имеется ликвидность для инфраструктурных проектов, но отсутствуют проекты, в которых с точки зрения Центробанка могут использоваться пенсионные деньги. И если фонд будет создан на федеральном уровне и будет приспособлен для денег пенсионных фондов и Центробанк разрешит покупать облигации такого фонда, то все будет нормально. Но несогласованность действий Минэка и Минфина по инфраструктурной ипотеке, конечно, немного нервирует. Насколько мы знаем, дорожная карта еще в прошлом году была внесена на рассмотрение правительства, но так и не утверждена.
В середине февраля в Сочи пройдет Российский инвестиционный форум. Намерен ли Газпромбанк подписать контракты на этой площадке?
У нас есть планы по подписанию, но не контрактов, а скорее соглашений о порядке взаимодействия по тем проектам, которыми мы занимаемся. Мы точно планируем подписание по подмосковному проекту – дороге, соединяющей Ярославское и Дмитровское шоссе, которую будет строить группа ВИС – как инвестор, финансирующий этот концессионный проект. Объем частного финансирования составляет 23 миллиарда рублей, надеемся, что сможем предоставить хорошие условия для инвестора.
Также, возможно, у нас будут соглашения с регионами, где рассматриваются программы по строительству школ и детских садов. Вопрос пока обсуждается.
А какие проекты Газпромбанку интересны в этом году?
Мы традиционно смотрим на все, кроме мелких проектов в ЖКХ. В ЖКХ интересуют только те проекты, где региональные власти являются инициаторами и, соответственно, отвечают за свои обязательства своим бюджетом, потому что муниципалитеты у нас пока довольно слабы. Может быть, в этом году рассмотрим некоторые муниципалитеты, которые сравнимы с регионами - например, Новосибирск, Сургут. Однако муниципальные образования – это пока terra incognita для ГЧП-проектов, с нашей точки зрения.
Структурируя концессию, ряд обязательств в любом случае передается концеденту. Если это муниципалитет, и для него такой проект – это полбюджета, то риск того, что он никогда не расплатится за этот проект, очень высокий.
Публичный партнер, привлекая частного партнера, получает технологическое и техническое развитие инфраструктуры, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускоренную реализацию инфраструктурных проектов
Врио вице-губернатора – министра экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области
О том, какие условия готова предложить Самарская область инвесторам, планирующим реализацию проектов ГЧП в регионе, как выстроена система проектного управления и какие проекты находятся в приоритете у правительства, специально в интервью «ГЧП Журналу» рассказал врио вице - губернатора — министра экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Александр Кобенко.
Александр Владимирович, как показал рейтинг регионов по ГЧП, Самарская область уже второй год подряд в тройке лидеров. Какова формула успеха? За счет чего удается увеличивать объем инвестиций в инфраструктурные проекты Самарской области?
Еще несколько лет назад ГЧП в Самарской области развивалось несистемно. Однако недостаточный уровень развития инфраструктурных отраслей, таких как социальная сфера, транспорт, коммунальное хозяйство, при дефиците инвестиций на их модернизацию обусловил необходимость внедрения новых механизмов решения общественно значимых государственных задач в рыночных условиях. Универсальной формой было определено использование государственно-частного партнерства (ГЧП).
Начиная с 2013 года правительство Самарской области стало активно развивать ГЧП с учетом основных стратегических целей социально-экономического развития региона, а именно трех взаимообеспечивающих векторов: улучшение качества жизни населения, рост конкурентоспособности экономики и повышение эффективности деятельности региональных органов власти.
На сегодняшний день в регионе уже реализуется 26 проектов ГЧП с привлеченным внебюджетным финансированием более 16 млрд руб. Реализация указанных проектов позволит создать более 2,4 тыс. новых рабочих мест. Наибольший прогресс в применении механизмов ГЧП на территории Самарской области достигнут в сфере здравоохранения. Таким образом, ГЧП зарекомендовало себя действительно как один из возможных и эффективных механизмов решения государственных задач в рыночных условиях. Применение различных моделей такого взаимодействия дает ряд преимуществ.
Публичный партнер, привлекая частного партнера, получает технологическое и техническое развитие инфраструктуры, конкурентные рынки в сфере госсобственности и ускоренную реализацию инфраструктурных проектов. Кроме того, повышается эффективность использования бюджетных средств, часть рисков переносится на частного инвестора, привлекается эффективный менеджмент, ускоряются темпы социально-экономического развития региона за счет внебюджетных инвестиций. Для частного партнера открываются новые инвестиционные возможности и соответственно новые источники доходов, возможность его участия в тех проектах, в которые раньше он не мог быть вовлечен.
В современных условиях наша совместная задача — сформировать экономику, лояльную к инвестиционным проектам с длительной окупаемостью. Инвестор, приходя на территорию Самарской области, должен быть уверен в успешности и устойчивости своего бизнеса на долгие годы.
Как выстроена система принятия решений о запуске проектов ГЧП? Что удалось сделать на пути формирования комплексного подхода к развитию инфраструктуры?
В 2013 году определен единый уполномоченный орган по подготовке, координации и сопровождению проектов ГЧП. Это министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, в структуре которого создано специализированное подразделение. Все сотрудники прошли соответствующее обучение.
В период 2013–2016 годов в Самарской области сформирована вся нормативная правовая база в сфере ГЧП. Учитывая, что процедуры подготовки, заключения и сопровождения концессионных соглашений и соглашений о ГЧП определены федеральным законодательством, на региональном уровне приняты нормативные акты, позволившие четко регламентировать взаимодействие органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений и потенциальных частных партнеров при работе с проектами ГЧП.
Положительный опыт Самарской области основан прежде всего на правильном межведомственном взаимодействии, что соответственно гарантирует формирование единой позиции по проекту у уполномоченного органа и профильного ведомства. Таким образом, это позволяет избежать наиболее распространенной ошибки по неточному пониманию целей и задач самого проекта.
Каждый проект, предлагаемый к реализации с использованием механизма ГЧП, индивидуален. Так мы к ним и относимся, не применяя единых шаблонов. В связи с этим считаем особенно важным предпроектную работу. В частности, на первом этапе это формирование полного анализа всех правоустанавливающих документов на объекты, земельные участки и т. д.
Далее, четкое определение сроков и ответственных исполнителей по подготовке и реализации проекта путем формирования пошаговой «дорожной карты» с указанием не только формальных процедур по конкурсному отбору проекта ГЧП и строительным работам, но и промежуточных процедур по земельным и имущественным вопросам, таких как освобождение земельного участка от существующих строений, приведение в соответствие с целями проекта зонирования земельного участка, оптимизация инженерного обеспечения создаваемых объектов, определение технических параметров объекта.
В целях консолидации данных по всем проектам ГЧП, реализуемым и планируемым к реализации на территории Самарской области, а также организации контроля и отчетности проектной работы при помощи одного инструмента, позволяющего реализовать оперативный эффективный мониторинг проектами с минимальными временными затратами, в Самарской области используется информационная система сопровождения проектов «Портал ГЧП», аналогов которой нет в Российской Федерации. Сейчас в ней собрана информация по 187 проектам.
В Самарской области на системной основе организовывается подготовка кадров — специалистов органов управления в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Комплексные образовательно-консультационные программы разрабатываются Институтом развития государственно-частного партнерства при поддержке Национального центра ГЧП индивидуально для Самарской области с учетом уровня развития ГЧП в регионе. Это позволило создать профессиональную команду из более чем 200 специалистов органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных бюджетных учреждений. В 2016 году в рамках национальной премии РОСИНФРА Самарская область победила в номинации «Лучший образовательный проект в сфере ГЧП».
Что удалось сделать на пути формирования комплексного подхода по отношению к инфраструктурному развитию, выраженному в документах стратегического планирования?
Механизмы ГЧП должны быть встроены в общую систему регионального стратегического планирования.
В июле 2017 года принята Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года. В основу стратегии развития Самарской области положены анализ конкурентоспособности региона и результаты опроса населения на тему удовлетворенности качеством жизни в регионе, участниками которого стали различные категории жителей всех муниципальных образований области — свыше 4 тыс. человек.
Проведенные опросы населения показали ряд ключевых проблем, которые тревожат население, в числе которых уровень медицинского обслуживания, нехватка и недостаточное качество рабочих мест, низкое качество коммунальных услуг, экологические проблемы.
На основе двух критериев — реализуемости и привлекательности проектов — был определен пул ключевых стратегических проектов для развития области, сгруппированных по трем направлениям: промышленные, инфраструктурные и социальные. Учитывая высокую капиталоемкость проектов, среди них выделяются такие, реализация которых наиболее актуальна с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
Основным инструментом реализации стратегии стал соответствующий план ее реализации. Достижение же стратегических целей будет осуществляться посредством программного метода управления. В настоящее время портфель государственных программ Самарской области включает 17 госпрограмм, сформированных на основе ключевых направлений развития области. Предполагается включить в них отдельным разделом «Государственно-частное партнерство» или конкретизировать существующий и предусмотреть анализ текущей обеспеченности и прогнозирование потребности в объектах общественной инфраструктуры на долгосрочную и среднесрочную перспективу в разрезе отраслей экономики.
В связи с волатильностью экономики какие изменения во взаимодействии с частными партнерами в реализации и финансировании проектов вы можете отметить? Какие условия созданы для инвесторов?
Для наращивания частных капиталовложений в современных условиях не обойтись без привлечения кредитных ресурсов. В настоящее время одной из ключевых проблем при реализации инвестиционных проектов, с которой сталкиваются инвесторы, является проблема привлечения доступного финансирования, в том числе банковского.
Проекты Самарской области характеризуются стоимостью до 500 млн руб. и, как правило, реализуются за счет собственных средств инвесторов, доля привлеченного капитала составляет менее 50 %.
В регионе работают залоговый фонд, гарантийный фонд Самарской области, которые позволяют инвесторам привлечь заемные средства.
Наиболее востребованной формой поддержки для инвесторов остается индивидуальное сопровождение проектов. Работа межведомственных рабочих групп под координацией министерства экономического развития, инвестиций и торговли позволяют это обеспечить.
Также для потенциальных инвесторов проектов ГЧП в Самарской области установлена льготная арендная плата при предоставлении в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к собственности Самарской области или муниципальной собственности, в размере одного рубля за 1 кв. м в год (без учета НДС). Помимо этого предусмотрен критерий проектов, претендующих на присвоение статуса стратегических инвестиционных проектов Самарской области, позволяющий в случае заключения с инвестором проекта концессионного соглашения в отношении объектов социального обслуживания граждан предоставлять ему земельный участок без торгов для жилищного строительства.
Ежегодно распоряжением правительства Самарской области утверждается перечень объектов, право собственности на которые принадлежит или будет принадлежать Самарской области, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений. На сегодняшний день региональный перечень включает в себя 61 объект. Принятие аналогичных актов в установленных срок обеспечивается всеми 37 муниципальными образованиями Самарской области.
Сейчас мы работаем над установлением льготной арендной ставки для земельных участков, предоставляемых в целях реализации инвестиционных проектов.
Ваш регион активно реализует миллиардные проекты в коммунально-энергетической сфере, в том числе в формате «квази-ГЧП» — это строительство солнечной электростанции в Новокуйбышевске с привлечением средств дочерней структуры китайского консорциума Amur Sirius Power. Какой эффект ожидается от реализации таких проектов?
Новым направлением внедрения механизмов ГЧП, в первую очередь концессионных схем, определена модернизация сферы жилищно-коммунального хозяйства.
С 1 января 2017 года вступила в силу новая редакция федерального закона «О концессионных соглашениях» (закон), которая существенно изменяет концессионный режим в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и отдельных объектов таких систем (объекты ЖКХ). В частности, по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты ЖКХ муниципальной формы собственности, третьей стороной в обязательном порядке выступает субъект Российской Федерации. В связи с этим подготовка конкурсной документации и концессионного соглашения осуществляется органом местного самоуправления совместно с органами исполнительной власти. Также, закон устанавливает правовые основания заключения концессионного соглашения без проведения конкурса с лицом, у которого ранее до 1 января 2015 года права пользования объектом ЖКХ возникли на основании договора аренды.
Исходя из обозначенных законодательных норм, в работе правительства находится семь предложений о проведении муниципальных концессионных конкурсов и два предложения о трансформации договоров аренды в концессионное соглашение. Предполагаемый объем привлекаемых инвестиций составит более 30 млрд руб.
Мы живем в мире будущего, которое невозможно себе представить без альтернативной энергетики. Возможность развития новых источников энергии сегодня всерьез обсуждается и частными компаниями, и государством. Понимая необходимость повышения надежности электроснабжения региона, мы приступили к реализации проекта по созданию солнечной электростанции в городском округе Новокуйбышевск. На эти цели планируется привлечь более 10 млрд руб.
Этот проект включен в число стратегически важных для нашего региона, и в настоящее время он является одним из крупнейших проектов в энергетике среди реализуемых на территории Российской Федерации.
Строительство в Новокуйбышевске солнечной электростанции даст мощный мультипликативный эффект для экономики всей Самарской области. Помимо налоговых поступлений на период строительства будет создано около 200 рабочих мест, Самарская СЭС позволит сэкономить немало традиционного топлива, и после ее выхода на полную мощность сократит объемы выбросов вредных веществ в атмосферу.
Минстроем России активно продвигается тема благоустройства, и Самарская область уже апробирует опыт реализации проектов в этой сфере на принципах концессии. В чем привлекательность проектов по благоустройству для частных инвесторов, учитывая, что зачастую они не представляют большой капиталоемкости?
Применение механизмов ГЧП в отношении объектов благоустройства территорий муниципальных образований пока не получило значительного распространения в публично-правовых образованиях. На сегодняшний день существуют единичные примеры, которые можно охарактеризовать как лучшие практики, в первую очередь в благоустройстве парков, скверов и иных общественных пространств.
Самарская область является одним из регионов, реализующих проект по благоустройству парка. На территории городского округа Сызрань с 2015 года с использованием концессионного соглашения осуществляется реконструкции имущества, расположенного в парке культуры им. М. Горького. В рамках реализации проекта инвестор обязуется осуществить мероприятия по реконструкции имущества в парке культуры имени Горького, ввести объект соглашения в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в срок не позднее 3 лет со дня подписания концессионного соглашения. Капиталоемкостью указанный проект не отличается, однако уже сейчас инвестор начал получать прибыль, которую направляет на дальнейшее благоустройство парка.
Любое расходование госсредств должно сопровождаться повышением эффективности и достижением целевых показателей со стороны получателей этой поддержки
Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда»
Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда» Алексей Макрушин специально в интервью «ГЧП Журналу» рассказал о последних тенденциях в сфере развития коммунальной инфраструктуры и факторах, сдерживающих приток внебюджетных инвестиций в отрасль.
Алексей Вячеславович, работа ассоциации «ЖКХ и городская среда» синхронизирована с деятельностью рабочей группы Экспертного совета при правительстве РФ по развитию ЖКХ и комиссией по ЖКХ Общественного совета Минстроя России. Как вы оцениваете уровень коммунального ГЧП в России на данный момент? На сколько оно соответствует потребностям экономики на сегодняшний день?
На сегодняшний день государственно-частное партнерство развивается достаточно интенсивно, и этот прорыв заметен невооруженным глазом. Во‑первых, все категории инвесторов распробовали этот механизм. Прежде всего, это относится к банкам, которые начинают работать с коммунальными концессиями как с типовыми продуктами. Во‑вторых, существенно повысилось качество самих инфраструктурных проектов, в том числе в части подготовки проектной документации. При этом нельзя сказать, что ограничивающими факторами для полноценного использования механизма ГЧП и концессии выступают проблемы нормативно-правового регулирования. В каждой отрасли коммунальной инфраструктуры достаточно понятно и четко регламентирован порядок взаимоотношений всех участников процесса — вплоть до того, что сами договоры, которые должны заключаться, и типовые формы установлены и детально расписаны правительством РФ. Скорее основным препятствием являются ограничения роста тарифов, а не то, что у нас плохо работает законодательство о ГЧП. Также важна часть проблем, сосредоточенная в жилищной части: в активной фазе — дискуссии о порядке расчетов платежей за жилищно-коммунальные услуги.
Что сдерживает запуск инвестпроектов в сфере ЖКХ?
Помимо ограничений роста тарифов, сдерживающих привлечение инвестиций в коммунальный сектор, наблюдается также повышенное внимание к проектам со стороны контрольно-надзорных органов, что также является барьером для роста количества проектов. Кроме того, большая доля проектов реализуется в муниципальных образованиях, которые чаще всего имеют проблемы с незарегистрированным имуществом, а также с отсутствием кадров, способных подготовить интересные для рынка и качественные проекты.
Как вы оцениваете существующие инструменты финансирования? Все чаще в экспертной среде поднимается вопрос о реализации потенциала негосударственных пенсионных фондов (НПФ), правда пока не решены вопросы регуляторной и институциональной среды. Насколько работоспособен этот механизм? Имеются ли успешные примеры вложений денег НПФ в проекты ЖКХ, которые могли бы быть тиражируемы?
Существующие механизмы финансирования проектов в ЖКХ достаточно традиционны. В основном это привлечение инвестиций за счет привлечения кредитов. При этом в недостаточной степени развито облигационное финансирование. Малые проекты не представляют серьезного интереса для крупных банков и не могут быть «упакованы» в облигации. Поэтому, как только будут разработаны механизмы института развития в ЖКХ, над которым работает отраслевое сообщество и Минстрой России, появится возможность финансировать большее количество проектов через облигационные займы, путем секьюритизации кредитов или выпуска производных ценных бумаг.
Пенсионные фонды и страховые компании — одни из главных потенциальных источников привлечения инвестиций в сфере ЖКХ. Мы имеем успешный опыт реализации пенсионными фондами проектов в водо-и теплоснабжении, а также в сфере обращения с отходами. Это, прежде всего, инвестиции, которые вкладывает УК «Лидер».
При этом основной сдерживающий фактор для инвестиций пенсионных накоплений заключается в тех ограничениях, которые установил Центральный банк для размещения денег в ЖКХ. В частности речь идет о том, что инвестиционные проекты должны реализовываться в муниципалитетах с численностью населения более 1 млн человек. На наш взгляд, реализация инвестиционных проектов в ЖКХ — это гораздо менее рискованная операция, чем те, которые разрешено проводить пенсионным фондам в настоящее время, включая операции, связанные с землей, с размещением денег в кредитных организациях. Наблюдая проблемы, с которыми сталкиваются другие отрасли, сфера ЖКХ — одна из самых надежных для размещения средств пенсионных фондов. Поэтому надеемся, что в будущем все эти ограничения будут смягчены и пенсионные деньги придут в этот сектор.
В рамках доклада в правительство РФ Минстрой России прорабатывает вопрос создания института развития в ЖКХ как основного драйвера отрасли, обеспечивающего привлечение частных инвестиций в отрасль. О каких целях, задачах и направлениях деятельности института идет речь? Каким образом может выглядеть механизм финансирования инвестпроектов?
Создание института развития ЖКХ является одной из приоритетных задач для регулятора и экспертного сообщества. Учитывая, что в целом проекты в ЖКХ долгосрочные и инвестиции идут в государственное и муниципальное имущество, очень важно, чтобы эти долголетние проекты выдерживались, по ним осуществлялся возврат инвестиций и балансировались процентные ставки. Так, увеличение процентной ставки для 15‑летнего проекта будет означать переплату для потребителей услуг ЖКХ. В связи с этим институт развития, с одной стороны, должен поддерживать рыночные проекты, предоставляя дополнительные гарантии возврата инвестиций, которые вложил частный оператор. С другой стороны, институт должен осуществлять поддержку инвестиционных проектов, обеспечивая муниципалитеты и регионы финансовыми возможностями для привлечения к подготовке проектов финансовых консультантов. И, конечно, роль института важна в отношении ЖКХ в малых городах и сферы очистных вод, которая требует серьезного объема инвестиций. В этих проектах в большей мере инвестиции не окупаются за счет роста тарифов, поэтому прямые механизмы господдержки здесь особенно актуальны.
Причем сам этот проект мы очень часто называем АИЖК в ЖКХ, подразумевая, что институт развития позволит запустить более выгодные для потребителей и для ресурсоснабжающих организаций схемы привлечения финансирования.
Учитывая дороговизну кредитных ресурсов, регионы показывают положительные примеры в получении господдержки. Однако с недавнего времени для получения средств Фонда содействия реформированию ЖКХ для регионов установлены показатели эффективности использования финподдержки, удастся ли в этих условиях закрепить успех и простимулировать отстающих госзаказчиков?
На ближайший год через Фонд ЖКХ на поддержку инвестпроектов в коммунальном хозяйстве будут распределяться не такие большие средства — около 5 млрд руб. Поэтому основная поддержка осуществляется в виде субсидирования процентной ставки по кредитам, привлекаемым в жилищно-коммунальное хозяйство. Также очень активно идет обсуждение новых правил функционирования института развития в ЖКХ, поэтому я надеюсь, что после того, как эти правила будут согласованы со всеми участниками процесса, у субъектов РФ появится больше возможностей обеспечить улучшение условий кредитования инвестиционных проектов и получать денежные средства в виде капитальных грантов, то есть то, что в этом году сделать не удается. При этом очевидно, что любое расходование госсредств должно сопровождаться повышением эффективности и достижением целевых показателей со стороны получателей этой поддержки.
Летом стало известно, что правительство поддержало инициативу Минстроя России выделить субсидии из средств экологического сбора тем субъектам, которые перейдут на новую систему по обращению с ТКО до конца 2017 года. Расскажите подробнее об этой мере. Как в целом в регионах обстоят дела с переходом на новую систему обращения с отходами?
Ключевая задача заключалась в том, чтобы простимулировать субъекты РФ переходить на новую систему обращения с отходами. При этом на текущий момент средств, собранных за счет экологического сбора, недостаточно для оказания финподдержки всем регионам России, поэтому и финансирование имеет такой стимулирующий характер. Скорее всего, вопрос о том, как правильнее расходовать средства экологического сбора, еще будет обсуждаться. Это актуально, учитывая, что, например, в северных регионах сфера обращения с отходами должна быть выстроена совершенно специфическим образом, так как, с одной стороны, это малонаселенные территории, с другой стороны — расходы, связанные именно с обращением с отходами на таких территориях, самые высокие.
Что касается ситуации с переходом на новую систему обращения с отходами во всех регионах, то реформа идет непросто. И это связано не только с проблемами законодательного регулирования, а с масштабом накопившихся проблем. Поэтому, когда был принят 458‑ФЗ и разработаны территориальные схемы обращения с отходами, регионы в полной мере осознали объем предстоящих работ. В частности, это послужило импульсом для запуска новых проектов по строительству мусороперерабатывающих производств, новых полигонов и мусоросжигательных заводов.
Необходимо установление прямой зависимости изменений инвестиционных программ от изменений концессионных соглашений
Советник Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП
Юрист Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП
Статья посвящена анализу оснований внесения изменений в инвестиционные программы в сфере ЖКХ, а также выявлению проблем, связанных с внесением таких изменений в случае заключения регулируемой организацией концессионного соглашения и дальнейшего осуществления деятельности в его рамках.
КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ И ИНВЕСТПРОГРАММА — ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ КОНЦЕССИОНЕРА
Концессионное соглашение, как известно, характеризуется долгосрочностью, что связано с необходимостью учета времени создания (реконструкции) объекта соглашения, окупаемости привлекаемых инвестиций, получения концессионером валовой выручки и других факторов. При этом для сферы ЖКХ на законодательном уровне созданы предпосылки к введению долгосрочного планирования деятельности. В частности, условия концессионных соглашений формулируются на основании утвержденных схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а оказание концессионерами услуг осуществляется по долгосрочным тарифам. С 2014 года концессионное соглашение года является одним из двух основных инструментов наряду с долгосрочной арендой, на основании которых допустимо возникновение прав владения или пользования государственными и муниципальными объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения .
Однако на практике возникают потребности в изменении состава имущества, входящего в объект соглашения в ЖКХ, что вызвано постоянно меняющимся объемом потребления услуг, необходимостью повышения качества услуг, изменением тарифного регулирования, истечением срока эксплуатации отдельных частей объекта, например котельных. Кроме того, проектная документация, подготовленная концедентом в ходе подготовки к конкурсу, может также быть подвергнута изменениям при обнаружении концессионером ошибок в проектировании. Данные особенности приводят к объективной необходимости внесения соответствующих изменений в концессионное соглашение в течение срока его действия.
Вместе с тем для любого потенциального инвестора ключевым моментом является обеспечение возврата инвестиций, вложенных в проект. Для сферы ЖКХ обязательным документом, который обосновывает включение инвестиционной составляющей в тариф, является инвестиционная программа. Данный документ выступает своего рода «дорожной картой» для регулируемой организации, так как в нем определяются мероприятия по строительству, реконструкции или модернизации объектов коммунального хозяйства, плановые значения показателей, источники финансирования, объем инвестиций. При заключении регулируемой организацией концессионного соглашения основные мероприятия, предусмотренные соглашением, должны также содержаться в инвестиционной программе. В связи с этим представляется, что указанные выше особенности концессионных соглашений в сфере ЖКХ должны влиять также и на инвестиционные программы концессионеров. Таким образом, необходимо выяснить, предусматривает такую взаимосвязь изменений действующее законодательство и правоприменительная практика или нет.
КОНЦЕССИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ — ФУНДАМЕНТ ИНВЕСТПРОГРАММЫ
Согласно принятым правилам согласования и утверждения инвестиционных программ в сферах водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, основные мероприятия, включенные в концессионные соглашения, должны обязательно содержаться в инвестиционных программах. При этом нормативно не раскрывается, что входит в перечень основных мероприятий. На наш взгляд, речь идет о существенных условиях концессионных соглашений, к которым относятся, в частности: (1) осуществляемая концессионером деятельность по созданию и (или) реконструкции объекта соглашения, (2) описание самого объекта и срок его создания (включая сроки отдельных этапов), (3) срок действия соглашения (ч. 1 ст. 10 115‑ФЗ). Кроме того, концессионные соглашения, объектами которых являются объекты водоснабжения и водоотведения, а также теплоснабжения, должны содержать (4) значения долгосрочных параметров регулирования тарифов, (5) предельный размер расходов на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения (ч. 1 ст. 42 115‑ФЗ).
Таким образом, концессионные соглашения являются основой для инвестиционных программ концессионеров. В связи с этим процессы внесения изменений в концессионные соглашения и инвестиционные программы должны быть в максимальной степени симметричными. Иными словами, в той части, когда изменение в концессионное соглашение приводит к потребности изменения инвестиционной программы, одно должно быть обязательным основанием для другого.
КОГДА МОЖНО ВНОСИТЬ ИЗМЕНЕНИЯ?
Общее нормативное регулирование инвестиционных программ, концессионных соглашений, закрепленное в законодательных актах и нормативных правовых актах правительства РФ , содержит положения о возможности внесения изменений (корректировки) в данные документы по ряду оснований. При этом представляется необходимым также указать основания изменений территориальных схем , так как данные документы содержат описание соответствующих систем (водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения), а также описание организации и осуществления деятельности в их рамках, тем самым во многом предопределяя содержание инвестиционных программ и концессионных соглашений.
В правоприменительной практике при рассмотрении случаев изменения инвестиционных программ наблюдается общее следование указанным нормативным правилам. Чаще всего суды различных инстанций в качестве оснований для внесения изменений в инвестиционные программы организаций в сфере водоснабжения и водоотведения рассматривают: (1) необходимость дополнения мероприятиями по увеличению мощности по производству ресурсов и (или) пропускной способности сети инженерно-технического обеспечения, к которой будет подключаться объект капитального строительства ; (2) необходимость дополнения мероприятиями по приведению качества питьевой воды в соответствие установленным требованиям .
В судебной практике в сфере теплоснабжения содержится достаточно большое количество дел, в которых рассматриваются случаи изменения инвестиционных программ при подключении объектов капитального строительства к системе теплоснабжения при условии внесения изменений в схему теплоснабжения . Иными основаниями для изменения инвестиционных программ также при условии внесения изменений в схему теплоснабжения являются: (1) актуализация схемы теплоснабжения в связи с заменой строительства объекта (котельной) на модернизацию ; (2) изменение (уменьшение) присоединяемой нагрузки, происшедшее за счет перераспределения мощности по ранее подключенным аварийным объектам .
ИЗМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ – ПОВОД ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ ИНВЕСТПРОГРАММЫ?
По общему правилу ч. 3.8 ст. 13 федерального закона «О концессионных соглашениях» изменение существенных условий концессионного соглашения концедентом в котором является субъект РФ или муниципальное образование, осуществляется по согласованию с антимонопольным органом при наличии оснований, установленных постановлением правительства РФ (см. Таблицу 1). Для сферы водоснабжения и водоотведения, а также теплоснабжения установлено дополнительное основание — внесение в установленном порядке изменений в схемы теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в связи с которыми стороны оказываются неспособными выполнить принятые обязательства. Казалось бы, при существовании такого регулирования устанавливается желаемая «синхронизация» изменений концессионных соглашений и инвестиционных программ, так как устанавливается единое основание для таких изменений — изменение схемы. Однако для внесения изменений в концессионное соглашение установлено дополнительное условие, выраженное в невозможности исполнения сторонами принятых на себя обязательств. Поэтому в таком случае говорить о какой-либо «синхронизации» изменений не приходится.
Кроме того, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во‑первых, антимонопольный орган может отказать в согласовании изменений условий концессионного соглашения, если с дня заключения концессионного соглашения и до дня регистрации в антимонопольном органе заявления прошло менее одного года.
Учитывая тот факт, что в первый год большинство проектов находится на стадии проектирования, отказ в изменении параметров объекта концессионного соглашения, объема необходимых инвестиций не только не может гарантировать стабильность правового положения сторон, а наоборот, делает его менее определенным. Более обоснованным было бы предоставление концессионеру возможности изменять основные условия концессионного соглашения, но в ограниченных случаях и в ограниченном объеме (к примеру, размер привлекаемых инвестиций не может изменяться больше чем на 20 %), тем более что для этого уже имеются законодательные предпосылки. Речь идет о действующем с 1 января 2017 года положении, допускающем обращение участников конкурса на право заключения концессионного соглашения в сфере водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения с предложениями об изменении конкурсной документации, в том числе проекта концессионного соглашения (в соответствии с ч. 6 ст. 46 115‑ФЗ). Кроме того, нельзя не обратить внимание на зарубежный опыт. Схожий инструментарий по внесению изменений имеется у подрядчиков при реализации проектов типа инжиниринг, прокьюримент, строительство (EPC Projects) и проектов, выполняемых «под ключ» (Turnkey Projects), также характеризующихся долгосрочностью и комплексностью, на основании разработанных международной федерацией инженеров‑консультантов (FIDIC) «Условий контрактов на строительство» (Conditions of Contract for Construction). В частности, подрядчик может подать запрос инженеру о необходимости изменений условий контракта, касающихся предмета и качества выполняемых работ, последовательности или сроков выполнения работ и др .
Во‑вторых , при попытке внесения изменения в территориальную схему концессионер может столкнуться с ситуацией, когда концедент, выступающий в качестве уполномоченного органа, отказывает теплоснабжающей или водоснабжающей организации–концессионеру во внесении изменений в схему теплоснабжения или водоснабжения. Основанием для такого отказа теплоснабжающей организации может быть формальный повод — несоблюдение требований к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения (п. 19 постановления правительства РФ № 307 «О порядке подключения к системам теплоснабжения…»).
Таким образом, в нормативных актах, регулирующих утверждение, изменение инвестиционных программ регулируемых организаций в сфере водоснабжения и водоотведения, а также в сфере теплоснабжения, учтено лишь небольшое количество случаев, которые могут расцениваться в качестве оснований для изменения соответствующих инвестиционных программ. К тому же приведенные основания внесения изменений в инвестиционные программы, концессионные соглашения, территориальные схемы упускают множество практических проблем исполнения концессионных соглашений, возникающих в связи с различиями в проработанности проектных документаций на создаваемые (реконструируемые) объекты. К примеру, при попытке изменения проектной документации, разработанной концедентом до заключения концессионного соглашения и включенной в конкурсную документацию, в силу содержащейся в такой проектной документации ошибки могут возникнуть объективные сложности по приведению концессионного соглашения и инвестиционной программы в необходимое соответствие, так как концессионер будет вынужден выполнять работы, не предусмотренные инвестиционной программой: нести расходы на изменения проектной документации и привлекать инвестиции в большем объеме, чем изначально было предусмотрено инвестиционной программой.
РЕЗЮМЕ
Взаимосвязь основных условий концессионных соглашений, инвестиционных программ концессионеров и территориальных схем, разрабатываемых для отдельных сфер ЖКХ, установлена на уровне федерального законодательства. Изменчивость одного из указанных документов, как правило, оказывает влияние на обязательства сторон концессионных соглашений, связанных с соблюдением условий другого. Возможность внесения изменений в утвержденные инвестиционные программы имеет существенное значение для регулируемых организаций, которые являются концессионерами, так как позволяет им корректировать различные параметры своей деятельности, в том числе объемы инвестиционных вложений, изначально предусмотренные для строительства, модернизации или реконструкции инфраструктурных объектов.
Вместе с тем использование данной возможности регулируемыми организациями, заключившими концессионное соглашение, может сопровождаться значительными сложностями, так как, во‑первых, для таких организаций установлено ограничение изменения объема инвестиций, а во‑вторых, возможные изменения концессионных соглашений не рассматриваются в качестве оснований для изменения инвестиционных программ. В связи с этим существующее нормативное регулирование, допускающее указанный выше диссонанс в регулировании условий изменения основных документов, регулирующих обязанности и права концессионера, может приводить к сложностям формирования объективного источника возврата инвестиций при увеличении их объема в случаях изменения концессионного соглашения. Особенностью концессионного соглашения как основной экономической модели государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ является продолжительность срока, в течение которого концессионер реализует предусмотренные условиями соглашения мероприятия, поэтому вероятность того, что некоторые условия необходимо будет менять в силу объективных внешних факторов (изменение законодательства, макроэкономической ситуации, износ оборудования и т. п.), довольно высока. При этом основания, по которым антимонопольные органы могут менять концессионные соглашения, достаточно ограниченны и не охватывают ряда оснований для внесения изменений в соглашения, которые уже сформировались на рынке. Отсутствие синхронизации изменений инвестиционной программы концессионера с изменениями концессионного соглашения на протяжении длительного срока действия концессионного соглашения может создать концессионеру сложности при учете уже исполненных им обязательств при тарифообразовании или при возмещении расходов в иной форме. Для потребителя это также может повлечь негативные последствия в силу отсутствия гибкости со стороны концессионера при меняющейся конъюнктуре рынка.
Таким образом, для улучшения инвестиционного климата в сфере ЖКХ назрела потребность в более тщательной проработке уже установленных оснований изменения концессионных соглашений, а также в нормативном закреплении новых оснований. Кроме того, необходимо установление прямой зависимости изменений инвестиционных программ от изменений концессионных соглашений и территориальных схем, а также возможности корректировки инвестиционной программы концессионера в части объема инвестиций и необходимых мероприятий, что обеспечит стабильное осуществление использования объекта концессионного соглашения за счет инвестиционной составляющей тарифа.
Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП, нужно, в первую очередь, подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов
Директор департамента ГЧП Althaus Group
Директор департамента ГЧП Althaus Group Ульяна Огородова о новых механизмах партнерства государства и бизнеса в сфере IT.
Правительство РФ в целях стимулирования развития цифровой экономики поставило задачу – разработать нормативные правовые акты, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в области цифровой экономики (п. 1.16.1. Дорожной карты программы «Цифровая экономика РФ», утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 г. №1632-р).
Так зачем нам это нужно, как эти механизмы могут выглядеть и что уже сделано?
Для понимания текущей ситуации цифрового развития России предлагаю обратиться к актуальным цифрам некоторых исследований. Посмотрим на некоторые рейтинги:
The Global Competitiveness Index (World Economic Forum). 2017. В рейтинге по индексу глобальной конкурентоспособности из 137 стран Россия в этом году заняла 38-е место, показав небольшой рост – 5 строчек. При этом по параметрам «Технологический уровень» мы на 57-м месте, «Инновационный потенциал» - на 49-м. Лидер рейтинга – Швейцария.
UN E-Government Survey. 2016. Согласно данным доклада ООН, Россия занимает 35-е место с потерей 8 позиций по сравнению с 2015 годом. Первую строчку рейтинга занимает Великобритания.
Innovations Indicator (acatech и BDI). 2017. По версии немецких ученых по уровню инноваций российская экономика заняла 27-е место из 35 стран. В этом рейтинге Россия практически не двигается с 2000-х. Лидером рейтинга уже много лет также является Швейцария.
Digitalisierungsindikator ( acatech и BDI ). 2017. По рейтингу «цифровизация экономики» Россия заняла 29-е место. На 1-м месте Финляндия.
GII (INSEAD). 2017. По подсчетам французских ученых в «Глобальном индексе инноваций» Россия занимает 45-е место из 127 стран. Лидер рейтинга, как и по версии немецкого рейтинга, - Швейцария.
Эксперты BCG также составляют свой рейтинг, и, по их прогнозам, одним из сценариев дальнейшего цифрового развития России является все большее отставание от наиболее развитых стран. Если не будут приложены дополнительные усилия и государство не создаст благоприятные условия для развития онлайн-рынков и сервисов, страна может пойти по пути Венесуэлы, отставание которой от лидеров рейтинга за последние пять лет увеличилось более чем в 1,5 раза (Boston Consulting Group. 2016) .
В реальном выражении вклад цифровизации в экономику России за восемь лет составит от 4,1 трлн до 8,9 трлн руб ( McKinsey . 2017 ). Если посмотреть на динамику, то объем бюджетных вливаний в информатизацию госуслуг вырос на 10%: с 98.087 млн в 2015 г. до 106.243 млн в 2016 г. ( UN E - Government Survey . 2016).
Вместе с тем, на рынке сократилось количество проектов и объем оказанных услуг в рамках одного контракта – это произошло, в том числе из-за сильного удорожания импортных комплектующих. Учитывая, что мы пребываем в дефиците бюджета, и ощутимого роста рубля не предвидится, замедление темпов информатизации госуслуг и отставание по уровню цифровизации от стран Европы и Америки похоже неизбежны.
Конечно, всегда есть выходы. Здесь можно говорить об импортозамещении или унификации ИТ-решений, но это очевидно не самые быстрые и легкие пути для решения проблемы. Наиболее быстрым и интересным с точки зрения экономической выгоды представляется рассмотреть вариант взаимодействия бизнеса и власти по модели ГЧП (концессии или соглашения о ГЧП). Данное решение основано на принципе win - win и, конечно, не устранит бюджетного дефицита, но послужит фактором долгосрочного роста рынка IT в России.
В случае госзаказа, который работает сейчас, прибыльность бизнеса обеспечивается количеством заказов, и стимула вкладываться в R&D и улучшать качество продукта, предлагаемого потребителю, нет. Однако в условиях секвестра бюджета и сокращения заказов такая модель себя исчерпала.
По модели ГЧП часть затрат на информатизацию и часть рисков берет на себя частный партнер, при этом он получает новый источник дохода и гарантированный спрос на 10-15 летнем горизонте планирования. Таким образом, частный партнер, прежде всего, сам заинтересован в улучшении качества товара или услуги. Для государства это означает рост конкуренции при сокращении затрат на информатизацию и одновременном увеличении охвата, а также повышение социальной эффективности за счет улучшения качества ИТ-решений.
С финансовой точки зрения такие решения предполагают достаточно небольшой объем вложений с высоким уровнем окупаемости – это свойственно для IT-бизнеса в целом.
О предстоящих поправках в законодательство о ГЧП
Для того, чтобы IT-проекты могли быть реализованы по схеме ГЧП нужно, в первую очередь подготовить нормативную почву. На сегодняшний день законодательство о ГЧП (Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве…») не допускает заключения ГЧП-соглашений в отношении IT-объектов.
С точки зрения имплементации IT-объектов (программы для ЭВМ или базы данных), прежде всего, надо отметить, что они являются движимым имуществом, что нехарактерно ни для концессий, ни для соглашений о ГЧП. Сейчас обозначенные законы регулируют отношения партнеров в отношении исключительно тяжелой инфраструктуры (капитального строительства).
Есть такое мнение, что на сегодняшний день уже можно реализовать проекты ГЧП в сфере IT. Вот только это означает использование схемы номинального строительства, что не является однозначным в смысле чистоты правоприменения. Нельзя сказать, что в этой ситуации IT-решения вовсе не используются в ГЧП. Так реализуются, например, проекты фотовидеофиксации, где затраты на создание или реконструкцию недвижимости редко выходят за диапазон 10% от общего объема инвестиций, остальное – это программное обеспечение, каналы связи, специальное и коммуникационное оборудование. В свете грядущих перспектив не будем останавливаться на этих примерах, им нужно перевести дух после риска их руинирования ФАС.
Следуя такой логике, в апреле этого года в Государственную Думу РФ при поддержке ФРИИ депутатами был внесен законопроект № 157778-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части признания информационных систем объектами соглашения) с поправками, позволяющими легитимизовать проекты создания IT-продуктов. Соответственно, перечень объектов соглашений расширен на программы для ЭВМ и базы данных (в составе информационных систем или сайтов), а также предусмотрена специфика регулирования в части прав использования. Объект был поименован таким образом, так как сама по себе информационная система не может быть объектом ГЧП-соглашения, поскольку в законодательстве об информации она определена как «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств». При этом информация не является объектом гражданских прав не оборотоспособна.
Сейчас мы ожидаем официальный отзыв Правительства РФ на законопроект, но по первым комментариям органов власти и экспертов, перспектива принятия поправок положительная. Как заявил представитель Минэкономразвития России на V Всероссийской конференции «Взгляд в цифровое будущее», основная сложность принятия законопроекта – это имплементация ИТ-объектов в закон о ГЧП, который предполагает возможность получения частным партнером объекта соглашения о ГЧП в собственность, и если бы речь шла о расширении только перечня концессионных объектов, то поправки бы уже приняли. Вместе с тем, у каждого заинтересованного органа власти есть свое видение судьбы этого законопроекта. Мы же надеемся на плотную координацию всех интересантов и рассмотрение законопроекта до конца этого года.
Абстрактная модель ГЧП в ИТ
Как же выглядит ГЧП-модель в сфере IT, где брать эти проекты и как монетизировать?
Посмотрим на информационные системы (ИС). В контексте поиска ГЧП-объекта нас не будут интересовать ИС в составе сложных инженерных проектов (они уже реализуются). Стоит обратить внимание на порталы государственных закупок; порталы «госуслуг»; государственные информационные системы (ГИС), обеспечивающие предоставление информации населению, а также иные ИС с социальным уклоном.
Источником для ГЧП-инициатив может стать перечень существующих ГИС и порталов. Их можно брать под обязательства модификации или тиражировать лучшие практики - создавать, но уже с использованием инструментов ГЧП. Только федеральных ГИС в официальном реестре сейчас насчитывается больше 300, не говоря уже о передовых региональных практиках (только в срезе Москвы можно увидеть пласт из нескольких сотен IT-решений). Очень много ГИС сейчас планируется к созданию (в сфере транспорта, медицины и промышленности). Поле для вдохновений большое и во всеобщем технологическом тренде не воспользоваться такими возможностями – почти преступление.
Без лукавства, структурирование таких проектов простым не будет. Нужно будет ответить на много вопросов – в каком объеме передавать персональные и большие данные частным компаниям, как будет обеспечиваться их хранение, как учитывать механизмы использования проприетарного ПО, open source ПО, User Generated Content и много другое.
Однако можем держать в уме действующую конструкцию, когда государство участвует в софинансировании создания (модификации) ИС, предоставляет инфраструктуру или просто оборудование (опционально), а также определенные льготы и гарантии (защита от изменения законодательства (налоговой нагрузки), инфляция, изменения процентных ставок, курсов валют), а частная сторона обеспечивает финансирование (софинансирование) создания или модификации, и эксплуатирует эту ИС.
Срок проекта устанавливается в соглашении с учетом срока создания объекта, объема инвестиций, срока их окупаемости и получения частной стороной объема валовой выручки, а также срока исполнения обязательств сторон. Надо отметить, что ИТ-проекты в сравнении с классическим ГЧП с финансовой точки зрения предполагают достаточно небольшие объемы вложений с высоким уровнем окупаемости. Это свойственно для IT-бизнеса в целом.
О монетизации. Как и в любом ГЧП-проекте, для частного партнера возврат инвестиций может происходить за счет платежей от публичной стороны или за счет использования объекта. Проанализировав некоторый зарубежный опыт, потенциальные пилоты, посмотрев на списки ГИСов, можно прийти к такому набору конкретных возможностей: комиссия с транзакций, субсидии (за предоставление сервисов портала отдельным категориям пользователей), плата за хостинг, плата за использование порталов госорганами, прибыль от использования портала в коммерческих целях (размещение рекламы, дополнительные сервисы), экономия бюджета.
Конечно, это далеко не исчерпывающий перечень. По критерию рыночного риска подходят общие для ГЧП схемы проектов – это минимальный гарантированный доход, прямой сбор платы, плата концедента.
Иностранный опыт ГЧП в ИТ
Передовое зарубежное законодательство строится на тех же трендах: поступательное расширение ГЧП-объектов от недвижимости к телекому. Это Германия, США, Великобритания и Франция, где доля ИТ-проектов теперь занимает практически 10% от общего объема ГЧП. Лидерами по числу реализованных проектов являются Великобритания, Евросоюз, Канада и США.
Проект нацелен на создание свободного, безопасного и высокоскоростного доступа к интернету путем преобразования старых таксофонов в точки доступа. Переоборудование началось в конце 2015 года. LinkNYC позиционируют себя самой быстрой беспроводной сетью в мире. На частной стороне ГЧП - консорциум CityBridge, который состоит из фирм Qualcomm, Titan, Control Group и Comark.
Сеть точек доступа («Линки») будет достигать 7,5 тысяч штук. Вложить в проект планирует около 200 миллионов долларов. Окупить столь масштабный проект планируется за счет рекламы, которая транслируется с экранов (прогнозный доход города в течение 12 лет - $500 млн.).
Помимо Wi-Fi «Линки» могут обеспечивать бесплатные звонки внутри страны, доступ к городским сервисам, открытую платформу для создания бизнесом и городом новых приложений.
Подключение к сети простое: короткая регистрация, после чего гаджет фиксирует сеть. Пользоваться сетью можно в движении, поскольку в LinkNYC реализована возможность бесшовного переключение от одной точки к другой (охват одной – 46 метров).
Проект позволил жителям Лондона полностью отказаться от специализированных электронных карт Oyster и перейти на более удобную систему оплаты проезда. Система оплаты автоматически корректирует стоимость проезда в соответствии со специальными предложениями, которые действуют в лондонском транспорте.
Окупается проект за счет снижения операционных затрат. Город экономит порядка 25%, что в денежном выражении составляет 120 млн. фунтов ежегодно.
С помощью этих сервисов госзакупок осуществляется взаимодействие госслужащих и поставщиков товаров, работ, услуг, а также проводятся финансовые транзакции, связанные с закупками. На городских порталах содержится в основном информационный контент, опционально – с доступом к госуслугам.
Коммерциализация такой деятельности осуществляется частным партнером за счет продажи и поддержки аналогичных программных продуктов в других странах (по соглашению о ГЧП передается соответствующая лицензия), а также через комиссию с транзакций и прибыль от использования порталов в коммерческих целях, в том числе для рекламы.
Наше Правительство выбрало ГК Ростех (РТ – Проектные технологии) в качестве единственного исполнителя по развитию ЕИС госзакупок. Правда, переход на электронные процедуры пришлось сдвинуть на 1 января 2018 года из-за отсутствия католога товаров. Что касается информационных порталов, то у нас они есть, но требуют существенной модернизации. Например, пресловутый russia.travel, где фактически нет удобных и качественных сервисов, а перевод на другие языки (только английский и китайский), по всей видимости, организован через google.translate. Чем не пилотный ГЧП-проект?
Есть еще множество интереснейших проектов, результат которых мы ощутим достаточно скоро. Например, Европейское сообщество уже давно работают над ГЧП-программой по внедрению технологии 5G.
Мы ожидаем увидеть в скором времени совсем другую более сложную сетевую инфраструктуру, которая будет способна мобильно связать людей, вещи, процессы, вычислительные центры, контент, знания, информацию, товары. Мы рассчитываем пользоваться подключенными датчиками и транспортными средствами, смарт-счетчиками и интеллектуальными домашними гаджетами, выходящими за рамки нашего современного опыта подключения планшета и смартфона.
В этой эволюции должны принять участие производители, поставщики услуг, а также интернет-игроки, работающие в центрах обработки данных, совместно с заинтересованным государством. Это приведет к пересмотру цепочек добавленной стоимости, переосмыслению ролей и отношений между игроками, а также их коллаборации, открытию инновационных и промышленных возможностей.
Как можно быстрее нам нужно сейчас принять меры, чтобы стимулировать развитие этой передовой инфраструктуры, чтобы обеспечить долгосрочную конкурентоспособность интернет-индустрии в целом и всех промышленных секторов, требующих передовых услуг ИКТ в рамках их конкурентного профиля. Начало может положить принятие законопроекта № 157778-7 о внесении изменений в концессии.