Рынок нуждается в диверсификации и запуске принципиально новых механизмов финансирования развития инфраструктуры
Заместитель председателя правления по инвестициям и стратегическому планированию ГК «Автодор»
З аместитель председателя правления по инвестициям и стратегическому планированию госкомпании «Автодор» Александр Носов в интервью «ГЧП Журналу» рассказал о периоде зарождения и становления ГЧП в России, а также обозначил ключевые проблемы, препятствующие дальнейшему развитию рынка.
Александр Геннадьевич, в свое время Вы возглавляли минтрансовскую группу, которая готовила соглашения и вела переговоры по первым концессионным проектам. Что запомнилось из того периода? С какими сложностями Вам пришлось столкнуться? Как вообще происходило становление рынка ГЧП в России?
Тема стартовала в 2004 году. Именно тогда Министерство транспорта возглавил Игорь Евгеньевич Левитин, который практически сразу обозначил государственно-частное партнерство в качестве одного из ключевых приоритетов развития транспортной отрасли. В том же году началась разработка проектов строительства скоростной автомобильной дороги Москва–Санкт-Петербург, ЦКАД, обхода Одинцово, которые сегодня у всех на слуху. Была создана совместная рабочая группа с Минэкономразвития по разработке закона о концессионных соглашениях. Если честно, тогда очень мало кто верил, что все это вообще возможно. Частные инвестиции в инфраструктуру, кредиты на 20 лет, разделение рисков с бизнесом… Большинству чиновников и экспертов это представлялось нереальной фантастикой, невозможной в нашей стране… Помню, как в том же 2004 году в Москву приехал Ник ван Гельдер, глава инфраструктурного фонда Macquarie в Корее. Он рассказывал, что на формирование института ГЧП в Западной Европе ушло около 20 лет, в странах Латинской Америки — 15 лет, в Китае — около 10 лет. Для России он предсказал возможность сокращения этого периода до 5 лет и оказался абсолютно точен в своем прогнозе. Действительно, первые федеральные концессионные соглашения были подписаны в 2009 году, спустя ровно 5 лет с момента как тема была запущена в 2004 году.
Вы упомянули группу Macquarie. А на кого рассчитывались первые концессионные проекты, если как Вы сказали, по началу никто не верил в их возможность в России?
Да, действительно, наши первые обсуждения с рынком не внушали особого оптимизма, так как ни российские банки, ни крупные строительные компании не проявляли никакой заинтересованности к участию в этих проектах. В частности, им была непонятна сама схема и горизонт планирования концессий, поскольку в то время все привычные бизнес-циклы не превышали 3, максимум 5 лет. А тут 30‑летний горизонт. Банкиры вообще говорили, что 15–20 летние кредиты в России — абсолютная утопия, что финансовый рынок сможет подойти к таким инструментам не ранее чем через 10–15 лет. Поэтому поначалу ставка в основном делалась на зарубежных игроков, хорошо знакомых с форматом концессий и располагавших необходимыми финансовыми возможностями.
По форме, структуре, стилистике изложения и формулировок они очень сильно отличались от российской практики договорных отношений, к примеру, от тех же госконтрактов. Все это вызывало непонимание и даже раздражение у ряда чиновников, что крайне осложняло процесс согласования данных документов. Но постепенно к такой специфике все привыкли.
Что было особенно трудным для восприятия? Какие условия и положения концессионных соглашений вызвали наиболее жаркие споры?
Ну начну с того, что сам институт ГЧП представлял собой качественно новый формат взаимодействия между государством и бизнесом, серьезно отличавшийся от привычных для всех госконтрактов. Это совершенно иная культура и парадигма отношений, требующая формирования соответствующих компетенций, коммуникационных навыков и гибкости у государственных менеджеров. Кроме того, ГЧП — это достаточно сложный и многофакторный механизм, требующий глубоких знаний в области экономики, права, финансового планирования, управления рисками… Для тех, кто привык «командовать подрядчиками» в рамках госконтрактов, такая модель представлялась непонятной, сложной и перекраивающей привычные понятия о субординации между государственным заказчиком и бизнесом. Потому что в ГЧП ключевое слово — это «партнерство», предполагающее паритет сторон, умение вести диалог, договариваться и находить баланс интересов. А договариваться всегда очень сложно, и далеко не все к этому были готовы.
В концессиях было очень много новелл, ранее фактически не применявшихся в российской экономике. Многие из них вызывали острые и длительные дискуссии. Например, гарантия риска трафика. Почему государство должно что-то гарантировать инвестору? Почему он не в состоянии управлять этим риском? Или так называемые особые обстоятельства, представляющие собой список рисков, покрываемых государством. Для многих было абсолютно непонятно как концедент в лице уполномоченного федерального органа может отвечать за изменения законодательства или действия иных публичных органов, забывая, что стороной по соглашению является не отдельное ведомство, а Российская Федерация в целом. Приходилось убеждать, доказывать. Какие-то разногласия снимались на самом высоком уровне.
Вообще, хотел бы отметить, что тогда была очень серьезная политическая поддержка и воля, которая позволила запустить пилотные ГЧП-проекты в такие сжатые исторические сроки. Прежде всего со стороны Игоря Евгеньевича Левитина, которого с полным основанием можно назвать главным инициатором этого нового механизма в России. Еще была вера и огромный энтузиазм команд, которые готовили эти проекты. Работали по 18–20 часов, фактически без ресурсов, поскольку тогда вообще не было такого понятия, как консультационный бюджет. Не было прецедентной практики. Как я уже говорил, концессионные соглашения включали огромное количество новелл и принципиально новых положений, которые формулировались в российской практике впервые и которые необходимо было выверять и согласовывать не только с инвесторами, но и с заинтересованными ведомствами. Не все получилось согласовать сразу, какие-то элементы и условия появились в концессиях позже. Но, невзирая ни на что, нам удалось тогда найти компромисс и подписать первые концессионные соглашения, несмотря на финансовый кризис 2008–2009 годов. Кстати, тогда, в 2009 году, Россия вошла в число немногих стран, где произошло коммерческое закрытие по концессионным проектам.
Если взглянуть с позиции нулевых годов, что изменилось с того времени? Каким стал рынок? Оправдались ли все ожидания?
Запуск пилотных концессий стал огромным прорывом, заложившим системный фундамент для привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры. Сегодня эти проекты перешли в стадию зрелости, материализовались в виде построенных объектов, качество и удобство которых могут оценить пользователи. При этом был накоплен бесценный опыт, показывающий как преимущества, так и недостатки первоначально выбранной модели ГЧП, в том числе выявивший ряд проблемных рисковых зон как для государства, так и для частных партнеров. Конечно, эти проблемы как-то решались, стороны находили компромисс. Но если говорить о сложившейся общей конструкции отношений между государством и частным сектором и положении на рынке ГЧП в целом, то здесь, к сожалению, ситуация представляется далекой от идеала и начального видения этих форм.
Что Вы имеете в виду?
Прежде всего сегодня сложился серьезный перекос в распределении рисков. Точнее, в ожиданиях рынка в отношении того, какие риски должно брать на себя государство. В первых концессиях присутствовал определенный элемент премии за риск, потому что это были первые проекты и никто не знал, как этот механизм будет работать. Но в дальнейшем, по мере становления рынка, предполагалось, что часть рисков должна будет перейти к частным партнерам.
Заместитель председателя правления по инвестициям и стратегическому планированию ГК «Автодор»
Все это можно было наблюдать на примере проводившихся концессионных конкурсов по проекту ЦКАД, где ряд участников настаивал на передаче концеденту даже строительных рисков, которые всегда относились к традиционной зоне ответственности частного партнера. Такая «идеология» объективно ведет к нарушению общего баланса концессий, подрывает основы модели, способна трансформировать ГЧП в разновидность обычного государственного заказа, в котором все обеспечивается государством. Как следствие, существенно возрастают риски того, что государство в какой-то момент времени может просто разочароваться и отказаться от данного экономического механизма ввиду его сомнительной эффективности. В странах с развитым ГЧП-рынком баланс совершенно иной. Там даже банки несут частичный финансовый риск при расторжении соглашений, заставляя их активно участвовать в контроле и риск-менеджменте проектов.
Какие еще проблемы Вы видите? В чем резервы и потенциал для развития рынка?
Сегодня недостаточно используется финансовый потенциал ГЧП. Страна объективно нуждается в привлечении значительно большего объема инвестиций в развитие инфраструктуры. Вместе с тем по многим проектам верхняя планка привлечения частных средств не превышает 25–30 %. Это крайне мало. Приведу пример. В свое время во Франции на строительство платных дорог из бюджета выделялось не более 30–35 % средств, в Италии — 20 %, в Японии — 12 %. При этом по своей доходности и коммерческой эффективности 30 лет назад платные дороги в этих странах были сопоставимы с сегодняшними показателями по российской сети. Проблема в том, что для большинства инфраструктурных проектов наиболее критическим является начальный период эксплуатации, когда генерируемые доходы еще достаточно низкие, а долговая нагрузка — максимальна. Если опираться на классическую модель проектного финансирования, эти денежные потоки необходимо балансировать в каждом периоде времени, приводя в соответствие доходную и расходную части проекта. Если доходов недостаточно, даже в течение всего нескольких лет — приходится уменьшать долг. А делается это, как правило, за счет увеличения размера капгранта. В результате мы выходим на упомянутые 70–80 % госфинансирования. При наличии долговых инструментов, позволяющих иметь отсрочку или так называемый grace period по уплате долга, необходимый размер госфинансирования может быть существенно сокращен. К примеру, по проекту ЦКАД предоставление средств ФНБ с отсрочкой по уплате долга позволило переструктурировать проект и снизить долю государственных субсидий с 75 % до 25 %.
Но ведь предоставление средств ФНБ тоже относятся к формам господдержки?
Да, конечно. Но я здесь больше хотел акцентировать внимание на том, какой может быть достигнут финансовый и бюджетный эффект при применении гибких финансовых инструментов. Сегодня инвестиционный рынок нам не предлагает таких инструментов. Ситуация усугубляется высокой стоимостью заемного финансирования. Даже ставка 11–12 % является очень большой и существенно ограничивает возможности по привлечению внебюджетных инвестиций. Надо понимать, что на таких условиях объективно может быть запущено относительно небольшое число проектов. При этом все они потребуют предоставления большого финансового рычага со стороны государства.
Какой Вам видится выход из данной ситуации и будущий формат проектов ГЧП?
Опыт той же Италии, Франции и Японии показывает, что на начальных этапах развития рынка требуется более финансово активная роль государства. Но не в качестве источника субсидий, а как инвестора и организатора внебюджетного финансирования проектов. Почти везде эти функции на начальном этапе передавались государственным компаниям либо акционерным обществам с государственным участиям, которые самостоятельно привлекали заемные средства под гарантии правительства либо под иные финансовые инструменты. При этом могли использоваться различные модели. К примеру, во Франции при формировании платной сети дорог 3 из 4 концессионеров представляли собой общества с государственным участием. Впоследствии, в начале 2000‑х годов, когда платные дороги стали коммерчески эффективными, указанные компании были приватизированы. В Италии использовалась модель с одним государственным концессионером. Похожую на французскую модель применяла Япония. Сегодня Китай тоже идет похожим путем, создавая государственные и муниципальные SPV и продавая их в рынок после завершения этапа строительства. Такая схема позволяет рефинансировать долг и получать дополнительный доход от продажи активов. Кроме того, следует учитывать и существенно более низкую стоимость долгового финансирования для государственных компаний в сравнении с SPV, учреждаемыми частными инвесторами.
Государственной компанией «Автодор» разработан похожий механизм, который мы назвали моделью корпоративного ГЧП. Основной смысл его состоит в том, что публичная сторона, например, госкомпания «Автодор», сама учреждает специальную проектную компанию под проект и привлекает в него инвесторов не через традиционные конкурсные процедуры на право заключения соглашения ГЧП, а через механизм продажи долей или акций проектной компании. Схема достаточно гибкая и позволяет привлекать инвесторов на любом этапе проекта — как до начала строительства, так и на эксплуатационной стадии. К важным преимуществам рассматриваемого механизма следует отнести возможность привлечения новых групп инвесторов, к примеру компаний, участвующих только в brownfield-проектах, что расширит потенциал и общую емкость инвестиционного рынка. А также возможность качественной оптимизации финансовой схемы и условий финансирования для государства вплоть до полного замещения бюджетных субсидий в проектах. При этом описанный механизм не исключает принципов конкурсного отбора инвесторов.
Сейчас мы реализуем пилотный проект по такой схеме совместно с РФПИ, который в дальнейшем позволит подготовить гораздо более интересные и эффективные предложения по организации финансирования инфраструктурных проектов с минимальным бюджетным участием. Это не означает, что мы планируемся отказаться от традиционных конкурсов и механизмов привлечения инвесторов. Но очевидно, что рынок нуждается в диверсификации и запуске принципиально новых механизмов финансирования развития инфраструктуры. Это запрос времени и вопрос формирования принципиально новых возможностей для развития экономики страны.
Общими усилиями: концессионные соглашения с полным бюджетным финансированием станут допустимыми
Заместитель руководителя ФАС России
Законодательство не позволяет государству полностью финансировать концессионные соглашения. После так называемого «башкирского дела», когда ФАС заблокировал конкурс госкомитета Башкирии на заключение концессионного соглашения о финансировании и строительстве автодороги Стерлитамак–Магнитогорск, стало ясно, что ситуация тупиковая и из нее срочно нужно искать разумный выход. О том, как на самом деле ФАС относится к концессионным соглашениям и какой выход видит из тупика, в интервью Торг94 рассказал заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ Рачик Петросян.
Аннулирование конкурса на заключение концессионного соглашения на строительство дороги в Башкирии было воспринято многими участниками рынка как прямая угроза институту государственно-частного партнерства. Расскажите, какие претензии есть у ФАС к концессии?
Прежде всего, необходимо отметить, что ФАС является горячим сторонником института концессионных соглашений, позволяющего привлечь частные инвестиции в социально значимые государственные проекты. Такие соглашения помогают модернизировать транспортную, коммунальную, социальную и другие инфраструктуры, значительно снижая нагрузку на бюджет. Есть масса успешных примеров концессионных соглашений в сфере ЖКХ и здравоохранения.
Так называемое Башкирское дело лишь показало, что действующее законодательство в сфере концессионных соглашений не предусматривает возможности стопроцентного бюджетного финансирования концессионных проектов.
Вероятно, именно в целях устранения этого несовершенства ФАС предлагает внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях. Какие именно?
По итогам обсуждения проблемы с участниками рынка и заинтересованными органами власти мы пришли к выводу о том, что в некоторых случаях полное государственное финансирование концессионных соглашений может быть оправдано. Речь идет о ситуациях, когда тот или иной социально значимый объект нужен уже сейчас, но бюджетных средств на данный момент нет.
Для того, чтобы такие объекты строились и как можно скорее начинали приносить пользу обществу, мы предлагаем поправить закон так, чтобы государство могло компенсировать не часть расходов концессионера, а 100%. При этом полная компенсация затрат инвестора из бюджета будет возможна только после завершения строительства и ввода объекта в эксплуатацию, и не раньше чем через пять лет с момента заключения концессионного соглашения. Пять лет, по нашему мнению, - это тот минимум, который позволит выйти за пределы трехлетнего бюджетного планирования с учетом времени, необходимого на проектирование и прохождение экспертизы.
Поправка распространится только на соглашения, которые будут заключены после ее принятия. К уже заключенным концессиям претензий быть не должно.
Чем отличаются концессионные соглашения с полным бюджетным финансированием от госзакупки? В каких случаях государство сможет полностью взять на себя все расходы по концессионному соглашению?
- Важно понимать, что сейчас закон как раз не допускает возможности стопроцентного финансирования концессионных соглашений со стороны государства, в том числе, по истечении длительного срока с момента завершения строительства или реконструкции объекта соглашения.
Однако если наши поправки будут приняты, то концессионные соглашения с полным бюджетным финансированием станут допустимыми, а разница между ними и госзакупками будет заключаться во времени компенсации государством затрат инвестора. По 44-ФЗ объекты будут строиться в случае, если деньги у государства есть прямо сейчас, а по Закону о концессионных соглашениях – если государство компенсирует инвестору его затраты значительно позже, после ввода построенного объекта в эксплуатацию.
Почему так остро назрела необходимость правок?
Мы считаем концессию одной из лучших форм привлечения частных инвестиций для строительства и реконструкции социально значимых объектов, которую надо поддерживать и развивать. Благодаря такому инструменту больницу или дорогу можно построить уже сейчас за счет инвестора, не ставя реализацию проектов в зависимость от наличия бюджетных средств.
Однако социально значимые проекты не всегда привлекательны для бизнеса, поскольку зачастую не гарантируют инвестору возмещение затрат и получение прибыли в результате их реализации. И действующее законодательное регулирование концессионных соглашений еще больше усугубляет эту проблему, поскольку не позволяет органу власти (концеденту) принимать на себя обязательства по возмещению расходов инвестора в полном объеме, то есть гарантировать ему возврат инвестиций и прибыль.
Тенденция к пересмотру соотношения финансовых обязательств сторон соглашения, предусмотренных законом, складывалась уже давно, однако катализатором таких изменений стало недавнее решение ФАС России по дороге в Башкирии.
Когда ФАС планирует представить свои предложения по реформе закона о концессиях?
Проект с нашими поправками уже направлен в Минэкономразвития России.
ФАС предлагала ввести минимальный порог участия частного капитала в концессионных проектах. Эта инициатива остается? Уже создана рабочая группа на базе Минэкономразвития, которая, как говорили, будет заниматься вопросом разработки поправок в закон о концессиях? В чем суть ее создания?
Да, рабочая группа, о которой вы говорите, уже создана по поручению И.И. Шувалова. На обсуждении этой группы стоит сразу несколько вопросов совершенствования законодательства в сфере концессионных соглашений, в число которых входит, в частности, вопрос о минимальном пороге участия частного капитала в таких проектах.
Кроме того, в настоящее время рабочая группа готовит предложения, направленные на совершенствование процедуры торгов по концессии. Ее (процедуру) необходимо сделать более прозрачной: перевести в электронный вид, установить закрытый перечень администрируемых критериев и требований, в соответствии с которыми проводится предварительный отбор участников конкурса, установить минимальную значимость ценовых критериев.
Дело в том, что сегодняшнее законодательное регулирование концессионных соглашений позволяет проводить конкурсы, в ходе которых можно предъявлять неадминистрируемые требования к квалификации, персональным и деловым качествам участников. При этом исчерпывающий перечень таких требований не установлен, что позволяет организаторам торгов устанавливать их по своему усмотрению. Кроме того, победитель торгов на концессию определяется на основании субъективных, неценовых критериев оценки, значимость которых не ограничена законом. Это создает предпосылки для субъективного выбора организатором конкурса «нужного» концессионера, а также не позволяет снизить расходы бюджетных средств на реализацию социально значимых проектов с помощью концессии (за счет снижения значимости ценовых критериев).
Все это свидетельствует о недостаточной прозрачности процедуры торгов, предусмотренной действующим Законом о концессионных соглашениях.
Расскажите подробнее о том, как ФАС выиграло дело по концессии на строительство дороги в Башкирии. Почему государственное финансирование этого концессионного соглашения незаконно?
Действующая редакция ч. 13 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях прямо устанавливает, что государство (муниципальное образование) вправе принимать на себя лишь часть расходов по концессионному соглашению, остальные же расходы должны покрываться за счет частных инвестиций. Концессия сегодня предусматривает либо стопроцентное финансирование договора со стороны инвестора, либо обоюдное вложение денежных средств инвестора (концессионера) и органа власти (концедента), иными словами – софинансирование.
Однако в случае с концессией на строительство дороги в Башкирии все расходы концессионера, а также его прибыль покрывались из бюджета, в основной части сразу, частично после ввода в эксплуатацию. Поэтому ФАС вынесла единственно возможное решение, аннулировала конкурс, и суд нас поддержал .
«Башкирское дело» выводит на первый план проблему отсутствия единой государственной политики в сфере ГЧП, без которой невозможно устранение противоречий, накопившихся за 12 лет
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
ПОВОД ЗАДУМАТЬСЯ
31 января 2017 года комиссией ФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров No 7 было принято решение НоТ ‑ 7/17 в отношении концессионного конкурса на дорогу в Республике Башкортостан Стерлитамак– Кага–Магнитогорск, которое запустило череду событий, разделивших историю ГЧП в России на до и после и названных «башкирским делом».
Только в федеральных СМИ было опубликовано 45 статей, связанных с «башкирским делом» и его последствиями. Оценки большинства экспертов были от сдержанно негативных до панических, представители органов власти, ответственные за привлечение инвестиций, в основном выражали удивление и ссылались на недопустимость резких действий на столь чувствительном и еще недостаточно окрепшем рынке. Конфликт защитников конкуренции и борцов за инфраструктурные инвестиции, видимо, не без участия последних дошел даже до вице-премьера Игоря Шувалова, который впервые провел специальное совещание в формате расширенной коллегии Минэкономразвития России, посвященной только вопросам применения ГЧП в России. Внимание этому конфликту уделил и председатель правительства Дмитрий Медведев.
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
Так, например, Альберт Еганян, председатель совета директоров InfraONE, в статье для РБК (15.06.2017, рубрика «Мнение») отмечает: «Опасения государства понятны, оно беспокоится… за то, что регионы могут набрать на себя такие забалансовые обязательства, которые не будут контролироваться финансовыми властями». Практически той же версии придерживается Александр Баженов, профессор Финансового университета при правительстве РФ: «… это (ситуация с «башкирским делом» — ред. «ГЧП-Журнала») похоже на противодействие попыткам регионов развиваться за счет инвестиций в обход распределительной модели бюджетного финансирования» (РБК, рубрика «Мнение», 22.06.2017).
Однако причиной фундаментальных противоречий, все чаще возникающих между инвестиционным сообществом (включая, кстати, и органы власти, ответственные за отраслевое развитие и за привлечение инвестиций) и контрольно-надзорными органами, вероятнее всего, является банальная незрелость государственной системы. Неповоротливая, а самое главное, внутренне рассинхронизированная государственная машина просто не научилась работать в формате равноправного партнерства с инфраструктурными инвесторами. Причем это выражается во всем — начиная с системы государственного планирования, которая не позволяет ответить на вопросы реальной инфраструктурной потребности, заканчивая подходом к отбору, подготовке и мотивации сотрудников органов власти, работающих с проектами ГЧП.
Не исключением стала и выстроенная система антимонопольного контроля и регулирования. Как метко подметил господин Еганян: «В целом ФАС можно понять. Никто и никогда не ставил ей задачу дифференцированно относиться к тем, кто приходит к государству за деньгами (господряд), и к тем, кто приносит свои деньги… С точки зрения адекватной экономической логики очевидно, что это два разных класса игроков, но это совершенно не следует из нормативных документов» (15.06.2017, РБК, рубрика «Мнение»).
При этом параллельно, явно более быстрыми темпами зарождался и развивался, как будто бы подпольно, другой мир со своими правилами, мир ГЧП, в котором, кстати, закрепились свои иллюзии и мифы, не позволившие вовремя и должным образом отреагировать на столкновения с миром «реальным». Так, например, в экспертных кругах постоянно обсуждался риск переквалификации концессии с платой концедента в госзакупку, но со временем, опираясь на успешный опыт заключенных соглашений (в первую очередь федеральных), этот риск скорее стал страшилкой для новичков на рынке.
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
«Предписание ФАС может быть воспринято как вызов законодателям системно переписать концессионный закон и дать юридическую защиту всему многообразию концессионных бизнес-моделей», — считает Яна Иванова, юрист компании Herbert Smith Freehills («Ведомости», 07.02.2017), и с ней трудно не согласиться. В свою очередь, слова президента про «инфраструктурную ипотеку» на Петербургском экономическом форуме и данные по его итогам поручения могут придать этой работе новый импульс.
ПЛАТА ПРЕТКНОВЕНИЯ
Хотя подводить итоги «башкирского дела» пока рано, но что можно уже сейчас сказать однозначно, этот новый эволюционный или революционный момент рынок чуть было не проспал. Опомнились только ближе к марту, когда начались довольно жесткие заявления руководства ФАС. В частности, Игорь Артемьев, отвечая на вопросы корреспондента ТАСС, назвал «имитацией концессии» концессионные соглашения с платой концедента, когда все расходы и доходность концессионера полностью компенсируются за счет соответствующего бюджета. «Мы будем преследовать такие концессии, мы будем разрушать их через суды и будем стремиться к тому, чтобы эти имитаторы были наказаны», — заявил господин Артемьев ТАСС.
Первоначальная публичная позиция ФАС (о правовой позиции мы поговорим отдельно) фактически означала, что плата концедента не может обеспечивать (самостоятельно или в совокупности с иными финансовыми обязательствами) полное возмещение затрат концессионера. И тем более плата концедента не может включать в себя вознаграждение (доход) концессионера. При этом коллеги из ФАС ссылались на то, что во всем мире концессия — это аренда с инвестиционными обязательствами, а не альтернатива госзаказу и не надо подменять понятия. Оппонировали ФАС в этом вопросе многие, вот как высказался на эту тему господин Баженов: «…в западном опыте отличают концессию (окупаемость за счет коммерческих доходов) и ГЧП (окупаемость за счет платежей публичного партнера)… Фактически российская модель концессии с платой концедента — это ГЧП в западном понимании» (РБК, рубрика «Мнение», 22.06.2017).
При этом стоит отметить, что за рубежом в проектах ГЧП могут использоваться как «скрытые платежи» (shadow toll), наш аналог «расходов на эксплуатацию», так и «плата за доступность» (availability payment), которой в российском концессионном законодательстве соответствует плата концедента.
Механизм shadow toll подразумевает фиксированные выплаты публичной стороны в пользу частного партнера за каждого потребителя услуги. В части распределения рисков отличием данного механизма является зависимость от востребованности инфраструктурного объекта у конечных пользователей (трафика). Первоначально shadow toll были ключевым платежным механизмом в проектах ГЧП по схеме DBFM (O) в Великобритании, Финляндии, Португалии и Испании.
Со временем в качестве альтернативы shadow toll была предложена схема «платы за доступность», которая подразумевает фиксированные выплаты в пользу частного партнерства на стадии эксплуатации объекта в зависимости от его доступности конечному потребителю. При таком платежном механизме возврат частных инвестиций не зависит от спроса на инфраструктуру (трафика). На сегодняшний день «плата за доступность» является одним из самых востребованных платежных механизмов в ГЧП-проектах, в первую очередь в странах с развитыми рынками. В Канаде, например, механизм платы за доступность применяется в более чем в 95 % проектов ГЧП.
По своей коммерческой сути «плата за доступность» — это не что иное, как способ распределения риска спроса между государством и частными инвесторами, поэтому свое распространение «плата за доступность» получила во многом благодаря двум факторам: (1) устраняет риск спроса в части возврата инвестиций и, таким образом, повышает интерес частного капитала; (2) в какой-то степени является государственной гарантией по выплате займа, полученного частным партнером. Так, например, в США «плата за доступность» впервые была применена в проекте расширения дороги Florida I‑595 для снижения кредитного риска концессионера. Согласно условиям проекта, после ввода объекта в эксплуатацию (с 2014 года) концедент будет выплачивать $66 млн в год, в сумме около $2 млрд. Общий срок соглашения — 35 лет, срок строительства — 5 лет. В дополнение к «плате за доступность» концедент выплатил чуть менее $700 млн по завершении строительства в качестве капитального гранта.
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
«…консолидированный объем таких забалансовых обязательств, например, китайских публичных органов, составляет совокупно несколько бюджетов страны. И никто не собирается прекращать эту практику. Данные МВФ подтверждают, что госдолг стран, активно инвестирующих в инфраструктуру на горизонте десяти лет, уменьшался до 5 %. Происходит это за счет опережающего роста экономики, секторов, на которые влияют новая инфраструктура и рост налоговых платежей», — отмечает господин Еганян (15.06.2017, РБК, рубрика «Мнение»).
Судьба «платы за доступность» в российском ГЧП складывалась не просто и различалась для двух правовых концепций — концессионного законодательства и регионального законодательства о ГЧП. Историю появления платы концедента в концессионном законодательстве прекрасно описали коллеги из компании Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина и Яна Иванова в специальной статье Forbes от 19 июня: «… в момент принятия закона о концессиях в 2005 году предполагалось, что инвесторы будут компенсировать свои затраты, полагаясь на доход, генерируемый самим проектом, и концессии были рассчитаны только на самоокупаемые проекты. Вскоре стало понятно, что масштабные проекты невозможно реализовывать по такому принципу: объект является государственной собственностью, поэтому заложить его банку инвестор не может — трафик-прогнозы ненадежны и коммерческие риски того, что проект окупится и будет прибыльным, слишком высоки, чтобы инвестор в полном объеме брал их на себя. Решением проблемы стала плата концедента. В 2008 году она была введена исключительно для автодорог, впоследствии как самая успешная новелла закона распространена на другие отрасли. К сожалению, в ходе обсуждения законопроекта и серии компромиссов итоговые формулировки оказались недостаточно определенными… Но в 2008 году ставка была сделана на проекты, а не на формулировки, последним была отведена роль предмета кулуарных споров между юристами».
«Кулуарные споры» между юристами в итоге привели к пониманию платы концедента, которая сводилась к тому, что данная плата может включать в себя как инвестиционный платеж (возмещение инвестированного собственного капитала, доход на собственный капитал, а также возмещение затрат на обслуживание и возврат привлеченных заемных средств), так и эксплуатационный платеж, который идет на содержание, оперирование, эксплуатацию и ремонт объекта соглашения (см. рисунок 1).
Невооруженным взглядом видно, что реализация аналогичного подхода в рамках закупочного законодательства, даже в рамках так называемого контракта жизненного цикла, невозможна по следующим причинам: (1) будет необходимо заключение не менее 2 договоров на создание и эксплуатацию объекта, что увеличивает риски несвоевременного и некачественного выполнения работ; (2) оплата выполненных работ по каждому этапу должна происходить в соответствующем периоде, не позднее 30 дней с момента подписания акта; (3) существуют ограничения по включению в начальную (максимальную) цену контракта доходности, рисков инфляции, стоимости заимствования; (4) цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения — все риски увеличения затрат по итогам проектирования и на стадии эксплуатации ложатся на публичную сторону; (5) отсутствие ответственности подрядчика за качество построенного объекта в течение длительного периода повышает риски увеличения стоимости его дальнейшего обслуживания.
Исполнительный директор Национального Центра ГЧП
ПРАВОВАЯ СТОРОНА «БАШКИРСКОГО ДЕЛА»
В феврале 2017 года ООО «Башкирдорстрой» подало иск в Арбитражный суд города Москвы для оспаривания того самого решения комиссии ФАС № 7, с которого началось «башкирское дело». В своем решении суд подтвердил законность предписания ФАС России (признала установление 100‑процентной компенсации расходов на создание, использование (эксплуатацию) объекта концедентом нарушением концессионного законодательства). При этом суд аргументировал свою позицию следующими доводами:
– суд указал на невозможность полного финансирования создания объекта концессионного соглашения за счет концедента и сослался на императивное закрепление законодателем двух возможных моделей финансирования создания объекта: (1) за счет концессионера; (2) за счет концессионера при частичном финансировании концедентом;
– ситуация, при которой все расходы на создание и эксплуатацию объекта концессионного соглашения будет нести бюджет, противоречит ч. 13 ст. 3 закона о концессиях, согласно которой концедент вправе принимать на себя лишь часть таких расходов;
– по мнению суда, при полном финансировании строительства объекта концессионного соглашения за счет средств концедента фактически стирается грань между концессионным соглашением и государственным контрактом (в то же время выбор концессионера происходит без соблюдения обязательных для госзакупки требований);
– суд указал, что сложившееся правоприменение при оформлении инвестиционных отношений исключает возможность возмещения инвестору затрат на строительство и эксплуатацию в полном объеме за счет средств бюджета (сославшись на позицию Верховного суда Российской Федерации, выраженную в определении от 3 сентября 2014 г. No 304‐КГ14–387 по делу НоА75– 4785/2013);
– суд указал, что федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…», который является специальным, а значит, имеющим преимущественную силу по отношению к концессионному закону, установлена возможность включения в качестве существенного условия концессионного соглашения обязательства концедента по компенсации концессионеру расходов, связанных со строительством, реконструкцией автомобильной дороги, с капитальным ремонтом, ремонтом и ее содержанием, только в случае, если такая автомобильная дорога является платной и получателем доходов от ее использования является концедент .
При этом стоит отметить, что указание на размер финансового участия публичной стороны как главного отличия концессионной формы реализации инфраструктурного проекта от формы госзакупки не в полной мере корректно, поскольку не учитывает иные отличия данных форм, а также тот факт, что при выборе концессионной формы проект может быть запущен даже в случае недостаточности либо отсутствия на момент запуска необходимых бюджетных средств. Более того, судом не учтен тот факт, что риски роста стоимости создания или эксплуатации объекта по общему правилу несет концессионер и плата концедента может оказаться ниже общего размера понесенных им расходов.
ТРЕТИЙ РАУНД, ИЛИ ЧТО ДЕНЬ ВЧЕРАШНИЙ НАМ ГОТОВИТ
Тенденциозная часть экспертного сообщества предполагала, что решение суда по «башкирскому делу» может послужить началом практики оспаривания уже заключенных концессионных соглашений с «платой за доступность». При этом из мотивировочной части судебного решения стало понятно, что концессионные соглашения в отношении платных автомобильных дорог вообще не находятся под ударом. Более того, и господин Шувалов, и господин Медведев подчеркивали: сложившаяся ситуация не должна повлиять на уже заключенные соглашения и все участники противостояния эту позицию единогласно поддержали.
В свою очередь, Ольга Ревзина и Яна Иванова отмечают: «Внимательное прочтение 12‑страничного текста судебного решения позволяет прийти к менее категоричным выводам. Во‑первых, суд, буквально толкуя закон, прямо высказался только в отношении ситуации, когда затраты инвестора полностью компенсируются за счет государства. Модель, предполагающая, что затраты частично компенсируются из бюджета и частично за счет доходов, генерируемых самим проектом, не была прямо атакована решением по башкирскому делу… Во‑вторых, текст решения позволяет сделать вывод о том, что полная компенсация расходов инвестора за счет бюджета незаконна только для проекта, который не предполагался полностью платным».
При такой трактовке по оценке национального Центра ГЧП в группу риска попадают всего 25 концессионных проектов. Причем существенные риски касаются в основном проектов по строительству бесплатных дорог и соглашений, в которых нет явных прямых поступлений в бюджет генерируемых проектом (объекты образования, системы улично-дорожного освещения, IT-инфраструктура). Таких проектов оказалось всего 9 с общим объемом инвестиций на 40 млрд руб., причем только 4 проекта находятся на стадии запуска, включая дорогу Стерлитамак–Кага–Магнитогорск, а остальные 5 уже реализуются.
По остальным концессионным проектам с «платой за доступность» риски оспаривания конкурса и уже заключенных соглашений несущественны, в том числе и по таким лакмусовым проектам, как «Платон», ЦКАД (3‑й и 4‑й участки) и М11 (543–684‑й километр), что позволяет рынку несколько снизить градус паники, который был в первое время после заявлений ФАС. Однако инвесторы ориентируются не только и даже не столько на правотворчество и правоприменение, сколько на тренды, и реакция рынка на поведение ФАС на начальной стадии развития «башкирского дела» напоминала старый одесский анекдот, в котором ложки потом нашлись, но осадок остался. На сегодня этот осадок выражен в том, что практически во всех запускаемых ГЧП-проектах с платежами из бюджета частная сторона настаивает на включении особого обстоятельства, связанного с рисками оспаривания платы концедента, а финансирующие организации хотят видеть в кредитных договорах соответствующее специальное основание для приостановки финансирования и перекладывают риски переквалификации на бюджет, а также в переходе в режим ожидания большого числа игроков, которые уже работали на рынке или вот-вот планировали на него войти. Было бы интересно когда-нибудь подсчитать, сколько стоило бюджету Российской Федерации «башкирское дело».
В любом случае полностью рынок выдохнет только после внесения изменений в законодательство, причем таких, которые не ограничат возможности для проектов с «платой за доступность», а, наоборот, расширят их, сделают однозначно трактуемыми. На момент написания данной статьи появилась информация, что ФАС внесла на согласование в Минэкономразвития России проект поправок к концессионному закону, которые позволят не повторить ситуации с «башкирским делом» и успокоят рынок. Безусловно, для обозначения позиции необходимо проанализировать сами поправки, так как в этом вопросе дьявол точно кроется в мелочах, но пока их текст рынок не видел. В частности, остается открытым вопрос, как предлагается водить в закон возможность 100‑процентной компенсации затрат инвестора за счет концедента, если только через исключения слова «часть» (ч. 13 ст. 3, ч. 2 ст. 10, ч. 2.1 ст. 24) в федеральном законе «О концессионных соглашениях», то это правильная, но половинчатая мера. Из закона должно следовать однозначное понимание, что в плату концедента можно включать плату на возмещение расходов концессионера по эксплуатации объекта концессионного соглашения, а также возмещение инвестиций концессионера, включая доходность на такие вложения.
Также барьером для участия в концессионных проектах финансирующих организаций, да и самих инфраструктурных компаний, могут стать некие предлагаемые ограничения по срокам начала или завершения выплаты платы концедента. Даже если инициатор поправок предусмотрит, что плата может иметь место сразу после ввода объекта в эксплуатацию, но полная компенсация должна произойти не ранее определенного срока, такое ограничение будет искусственным и рынок приспособится, как и раньше, компенсировать затраты в те сроки, которые нужны для экономики проекта, а итоговая формальная выплата (1–5 %) будет отложена до даты, которую установят в законе. Более того, многие финансирующие организации не готовы брать на себя часть рисков задержки сроков ввода объекта в эксплуатацию частным партнером и не согласятся на столь жесткую привязку платы к фактическому (а не плановому, как по ряду уже запущенных проектов) вводу объекта в эксплуатацию.
В любом случае «башкирское дело» выводит на первый план проблему отсутствия единой государственной политики в сфере ГЧП, без которой невозможно устранение противоречий, накопившихся за 12 лет. Хотя, как показывает опыт других сфер, наличие такого документа еще не гарантирует лекарства от дежавю «башкирского дела», но его принятие может повысить шансы купирования аналогичных «конфликтов» на местах без последствий для рынка в целом.
По нашей оценке, котельные будут через несколько лет очень прибыльным бизнесом
Старший управляющий директор — директор управления по работе с клиентами регионального государственного сектора Сбербанка России
Участники рынка концессий ждут окончания разбирательств ФАС по строительству автодороги Стерлитамак-Магнитогорск: Сбербанк также «заморозил» уже принятые решения по участию в новых концессионных соглашениях и внимательно следит за ситуацией. О потенциале инвестиций в ЖКХ, новых проектах, динамике роста на рынке облигаций регионов в интервью агентству «Прайм» рассказал старший управляющий — директор управления по работе с клиентами регионального государственного сектора Сбербанка Михаил Чачин.
Михаил, добрый день. Сбербанк является одним из лидеров на рынке размещения облигаций регионов. Какой у вас прогноз по размещениям на этот и на следующий год?
Мы ожидаем, что объем новых размещений в этом году останется примерно на уровне прошлого года. Максимальную сумму общих размещений оцениваем в районе 100-150 миллиардов рублей. Итоговый объем будет сильно зависеть от конъюнктуры рынка. Что касается прогноза на 2018 год, то мы ждем увеличения рынка против 2017 года.
Сколько регионов РФ могут выйти на рынок в следующем году?
По нашим оценкам, только половина регионов имеет потенциал к размещению, так как на вторую половину вряд ли найдутся покупатели. Эти эмитенты пока еще вряд ли будут иметь возможность выходить на свободные рынки, скорее всего, будут оставаться в секторе обычного долгового рынка, то есть будут привлекать кредиты.
Кто сейчас является покупателями региональных бумаг?
Это банки, пенсионные фонды и управляющие компании, которые покупают бумаги в интересах третьих лиц. Основные покупатели – это банки, нам интересно, во-первых, их держать, во-вторых, все эти бумаги категорийные, их можно закладывать и использовать как инструмент получения ликвидности на случай необходимости.
В каком количестве размещений облигаций регионов в этом году участвовал Сбербанк?
Это Якутия, Волгоградская область, Самара, Белгородская область, Ярославская область и республика Коми.
Сколько потенциальных размещений вы планируете до конца года?
Мы ожидаем, что их будет около двадцати. Ближайшие - Санкт-Петербург, Московская область, Нижний Новгород, Чувашия, Краснодарский край.
Какое самое крупное размещение Сбербанк ожидает в этом году?
Санкт-Петербург и Московская область.
Насколько выросла активность регионов в этом году?
С субъектами федерации в этом году происходит интересная вещь – с точки зрения финансов они растут, их устойчивость увеличивается за счет нескольких факторов. Что касается только региональных доходов, они практически все подросли, подросли значительно больше, чем расходы, и больше, чем инфляция.
Причем, произошло это практически в первый раз, и без нефти и газа. Очень интересное такое событие. Общий доход подрос более чем на 18%, налог на прибыль больше чем на 30%, НДФЛ на 7%, налоги на имущество 15%, а расходы увеличились всего около 6%.
Чем вызван такой рост?
В каждом регионе по-разному. Мы видим, что многие предприятия в регионах успешно используют изменение курса рубля, изменение рыночных ситуаций, например, сельское хозяйство.
Профицит в ряде регионов растет, дефицитных становится чуть меньше. Это хорошая тенденция, с учетом того, что никаких серьезных межбюджетных перераспределений не было. То есть, регионы потихонечку зарабатывают сами.
Увеличивается ли долг регионов?
Региональный долг в целом падает последние три года, разными темпами. В этом году тенденция та же, но чуть сильнее, чем в прошлом году.
Какова суммарная долговая нагрузка регионов?
Приблизительно 2,6 триллиона рублей.
Каков долг регионов перед Сбербанком?
Долг имеет дискретный характер, растет к концу года приблизительно до одного триллиона рублей. К середине года он падает до 600-800 миллиардов, но всегда находится на уровне 77-82% от общей доли коммерческого долга, то есть более, чем три четверти приходится на Сбербанк.
С какими регионами вы работали по предоставлению кредитов?
Мы работали со всеми регионами, которые выходили на рынки коммерческого кредитования. И долг имеем практически во всех субъектах, кроме профицитных, например, Сахалинской области займы не нужны.
Есть ли регионы-нарушители, которые не платят по долгам? Какова просрочка?
Регионов-нарушителей с точки зрения Сбербанка нет. У нас все платят по долгам, нет ни одной просрочки. Есть плановые события, связанные с рефинансированием долга. Регионы объявляют аукционы на замещение этого долга, туда приходят банки, как положено сейчас по закону, торгуются, и открывают новый, соответственно, замещают старый долг.
Как банк участвует в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП)?
Передача проекта по развитию инфраструктуры от государства в руки частного инвестора, на наш взгляд, – один из самых правильных путей. Частный инвестор заинтересован в эффективном управлении, в изменении структуры издержек и получении максимальной прибыли. Сбербанку особенно интересно участие в небольших проектах ГЧП в сфере ЖКХ.
Какие проекты в сфере ГЧП реализуются при вашем участии?
Мы пошли в небольшие проекты, которых по всей России очень много. Объявленных концессий в сфере ЖКХ уже более двух тысяч. «Средний чек» в этой концессии находится в районе от 100 до 300 миллионов рублей. Это немного и с точки зрения банка, и с точки зрения потенциального инвестора.
В ходе Петербургского международного экономического форума Сбербанк сообщил о реализации первого «коробочного» решения модернизации проекта в ЖКХ в Тульской области. Какова сумма кредита банка на этот проект?
Речь идет о модернизации пяти котельных в городе Ясногорске. Сумма инвестиций будет около 300 миллионов рублей, сумма кредита Сбербанка около 175 миллионов рублей. Показатели эффективности объекта ЖКХ меняются, на треть сокращаются операционные затраты за счет того, что строится совершенно новая котельная, меняется сеть, меняется распределение. Дальше частная сторона эксплуатирует 10 лет эту котельную, получая определенный доход.
Какие плюсы это дает гражданам-потребителям услуг ЖКХ?
В первую очередь, у них не должен расти тариф. Второй важный факт – у них должно будет всегда тепло, что, наверное, даже важнее, чем тариф, особенно зимой. У нас сейчас на рассмотрении 2-3 десятка аналогичных проектов в ЖКХ на общую сумму несколько десятков миллиардов рублей. Недавно мы обсуждали наше участие в проектах ЖКХ в Нижегородской области, где количество принятых объектов ЖКХ концессий около двадцати на 2,5 миллиарда рублей.
Когда это может произойти и какова сумма предполагаемого кредита Сбербанка на эти цели?
Это может занять примерно два месяца. Объем инвестиций составляет приблизительно 2,5 миллиарда рублей. Есть несколько потенциальных инвесторов.
Чем привлекательны коробочные решения для инвесторов?
По нашей оценке, котельные будут через несколько лет очень прибыльным бизнесом. «Коробочное решение» – это готовый продукт для инвестора, включающий набор всей необходимой документации для реализации проекта. Минстрой отправил информацию об этом инструменте во все регионы для анализа, и многие проявили интерес – все прорабатывают возможность мелких и средних котельных. Я думаю, этот и следующий год – как раз воплощение в жизнь таких проектов.
Какова оценка стоимости этого рынка?
Мы считаем, что износ котельных, конечно, большой, процентов 70, оборудование в основной своей массе очень старое. Поэтому рынок вполне масштабный.
Каков общий объем заявок от регионов в Сбербанк на предоставление кредитов по таким проектам?
Сейчас мы получили несколько десятков заявок, их число постоянно увеличивается. Регионы Центральной России очень активны в этом направлении. Мы рассчитываем, что средняя сумма кредита будет в диапазоне 300-500 миллионов рублей.
Каков потенциал инвестиций Сбербанка в проекты ЖКХ?
Если не будет никаких серьезных препятствий, то в ближайшие годы мы можем развить портфель на этом рынке на сумму 300-500 миллиардов рублей. Инвестиции будут больше как минимум на 40%, частная сторона будет нужна, во что-то будут вкладывать регионы в этом направлении. Объем инвестиций здесь бескрайний.
Большой резонанс вызвала ситуация с отменой Федеральной монопольной службой итогов конкурса по концессии на строительство автодороги в Башкирии из-за того, что финансирование проекта должно было полностью осуществляться за счет бюджета: суд поддержал ФАС, сейчас правительство готовит поправки в законодательство, которые уточнят понятие «концессии». Будет ли Сбербанк пересматривать свои проекты в ГЧП в связи с решением ФАС по «башкирскому делу»?
Существующие проекты не пересматриваем, поскольку у нас нет фактических ссуд и концессий, которые могли бы попасть под «башкирское дело». Есть много принятых решений, но они отодвинуты, будут ждать разрешения. Поэтому планы пока не меняем, и решения не отзываем. Будем следить.
Какие еще проекты в ГЧП интересны Сбербанку кроме ЖКХ?
Есть еще много сегментов в том же ЖКХ, например, водоканалы. Мы, например, работаем с Петербургским водоканалом, с Ленинградской областью. Не просто работаем, а финансируем. Есть огромный пласт, где можно реализовать такие проекты, нам привлекательна еще медицина. Например, строительство гериатрических центров для пожилых людей. Смысл такого обслуживания – пенсии и социального пособия человеку должно хватать на качественную медицинскую помощь в таких учреждениях.
В каких регионах?
В основном такие проекты мы планируем реализовать в средних городах численностью населения 400-600 тысяч человек. В крупных городах, где больше одного миллиона человек, так исторически получилось, уже есть такие центры, рынок потихоньку складывается. А вот в средних городах очень сложно, непросто, а потребность есть. Поэтому мы думаем, что несколько построим.
Сложно ли найти инвестора на такие проекты?
Сложно, рынка профессионального еще нет. Здесь нужны специалисты.
Источник: Прайм
Сам концессионный механизм достаточно интересный с точки зрения привлечения средств. Сегодня необходимо использовать все потенциально возможные финансовые инструменты
Президент ОАО «РЖД»
В этом году было довольно много информации о возможном участии ОАО РЖД в том или ином качестве в концессионных соглашениях или государственно-частном партнерстве. О том, почему РЖД принимает участие в таких проектах рассказал президент ОАО «РЖД» Олег Белозеров в интервью «Ъ».
– Зачем в целом вам концессии?
Сам концессионный механизм достаточно интересный с точки зрения привлечения средств. Сегодня необходимо использовать все потенциально возможные финансовые инструменты. Но у нас есть определенные ограничения по нашим ковенантам: отношение долга к EBITDA должно находиться в пределах трех. Было принято решение о долгосрочном тарифе, но в результате за последние несколько лет оно ни разу не выполнялось. А для привлекаемых средств нужен более четкий механизм фиксации обязательств. Концессия дает возможность это сделать.
Мы не претендуем в исключительном порядке на владение инфраструктурой — нам важнее правильно создать условия, правильно управлять создаваемой инфраструктурой и выступать в качестве перевозчика. Это то, что мы умеем делать. У кого на балансе будет находиться инфраструктура — в ряде случаев все равно: фонды, банки, пожалуйста, пусть они вкладываются, мы в этой части готовы исполнять функции управляющих.
Поэтому считаю, что концессия — хороший механизм. В дальнейшем все построенное в рамках концессии переходит в собственность государства, а в конечном итоге может быть передано и ОАО РЖД. Можно сказать, мы строим для себя, и от того, насколько качественно и хорошо это сделаем, в перспективе будет зависеть экономика всей компании. Вы наверняка помните, что в России большинство дорог исторически было построено по концессии.
– Говорят, что есть поручение правительства о том, что не поощряется использование механизма концессии компаниями с прямым или косвенным госучастием больше 50%...
— Это действительно так.
— А как в этой ситуации быть? Просто занимать меньшую долю в компании-концессионере?
— Да, занимать меньшую долю. Это абсолютно справедливый подход. Если государство захочет что-то профинансировать, оно внесет средства в уставный капитал ОАО РЖД. Ключевой вопрос концессии — в распределении рисков. Она подразумевает, что не все риски несут РФ и ОАО РЖД. Появляются другие участники процесса, которые берут на себя предпринимательские, строительные и многие другие риски. А если госкомпании принадлежит больше 50% в концессии, получается некое квазигосударственное финансирование.
— В проекте Северного широтного хода удается найти участников на нужную долю в проектной компании?
Мы сейчас этим вопросом активно занимаемся. Участники есть. И РФПИ, и ВЭБ задействованы в обсуждении схемы. Проект очень интересный.
— А вы ожидаете каких-то подвижек до конца года?
Хотим в ближайшие месяцы выйти с инициативой по реализации этого проекта. Все предварительные документы с участниками процесса уже подписали, в том числе с «Газпромом».
— Так «Газпром» участвует?
Газпром будет участвовать в финансировании своего участка, который станет одним из элементов концессионного соглашения.
— Будет ли пересмотрен пассажиропоток по высокоскоростной магистрали (ВСМ) Москва—Казань?
Он уже был рассмотрен аудиторами и подтвержден на уровне 15,8 млн пассажиров на пятый год эксплуатации. В этой части без больших сюрпризов. Сюрпризы там приятные — в виде возможности перевозки по ВСМ не только пассажиров, но и грузов, движения ночных скоростных поездов. Все это создает дополнительный финансовый поток.
— Когда будет принято решение по грузовому движению по ВСМ?
Я думаю, что, когда мы окончательно определимся с моделью. Работа идет поэтапно. Серьезным шагом было проектирование, поскольку оно как раз и отвечает на вопрос, сможет ли компания построить скоростные линии, есть ли технологии. На сегодняшний момент точно знаем, что сможет. Параллельно нужно обсуждать финансовые возможности. Чем больше неопределенность, тем большие риски закладываются финансовыми институтами. Поскольку уже появилась конкретика, это улучшит ситуацию с финансированием. Сейчас рассматриваются две модели: одна чисто пассажирская, другая — комбинированная.
— Комбинированная модель предлагалась партнерам, например, китайцам?
Она пока обсуждается. Мы ее рассматривали у вице-премьера Аркадия Дворковича, показывали, что такая модель существует.
— То есть в течение ближайших месяцев будет понятно, быть ли там грузовому движению?
— Грузовое движение там точно будет. А вот будет ли оно заложено в первоначальную финансовую модель — на эти расчеты потребуется несколько месяцев.
Источник: «Ъ»
Заместитель председателя правления по инвестициям и стратегическому планированию ГК «Автодор»