Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере
Руководитель проектного офиса ГБУ «ГАУИ»
Главный эксперт в сфере инвестиций и ГЧП ГБУ «ГАУИ»
В условиях необходимости импортозамещения государство разрабатывает новые механизмы привлечения инвестиций в индустриальные проекты. В 2015 году на нормативном уровне была закреплена возможность вовлечения промышленных объектов в государственно - частное партнерство . Тогда же отдельные промышленные объекты вошли в перечень потенциальных объектов концессии . Принятие таких норм не повлекло широкого применения концессии и ГЧП в промышленности.
Однако нарастающая потребность в действенных механизмах поддержки развития производства позволила развиться также иным формам сотрудничества государства и бизнеса, квази-ГЧП в индустриальной сфере.
СПЕЦИАЛЬНЫЙ ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КОНТРАКТ
Одним из инструментов поддержки инвестиционных проектов в промышленной сфере является специальный инвестиционный контракт (далее — СПИК), в рамках которого инвестор в установленные сроки обязуется создать, модернизировать или освоить производство промышленной продукции, а Российская Федерация или субъект Российской Федерации принимает на себя обязательство предоставлять инвестору отраслевые льготы и преференции, а также обеспечивает стабильные условия ведения бизнеса.
Правовое регулирование СПИКа осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О промышленной политике» и постановлением Правительства РФ «О специальных инвестиционных контрактах» , устанавливающим основные требования к порядку заключения СПИКа с участием Российской Федерации. Правила заключения регионального или муниципального СПИКа устанавливаются на региональном уровне.
СПИКом определяются срок действия контракта, который равен сроку выхода проекта на операционную прибыль плюс пять лет, но не более 10 лет, характеристики создаваемой промышленной продукции, объем инвестиций, но не мене 750 млн. рублей , перечень мер стимулирования и иные условия.
Меры стимулирования и государственной поддержки инвестор может выбрать самостоятельно (в том числе совместно с промышленным предприятием) при подаче заявления о заключении СПИКа.
В настоящее время законодательством РФ предусматриваются следующие гарантии, льготы и (или) преференции для участников СПИКов (соответствующий список постоянно расширяется, в том числе для отдельных отраслей промышленности):
– стабильность налоговых условий на срок действия СПИКа (гарантия неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы участников СПИКа по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки на их доходы в момент заключения СПИКа);
– стабильность регуляторных условий — «дедушкина оговорка»
– льготы по уплате налогов (на федеральном уровне — возможность снижения ставки налога на прибыль вплоть до 0%, на региональном — как по налогу на прибыль, так и в отношении налога на имущество и транспортного налога, на муниципальном — по земельному налогу при наличии соответствующей нормативной базы);
– упрощенный порядок получения земельных участков в пользование без проведения торгов;
– упрощенное приобретение статуса российского производителя в отношении производимой по СПИКам продукции;
– возможность приобретения в специальном порядке статуса единственного поставщика для государственных нужд (при принятии на себя обязательства по СПИКу осуществить инвестиции на сумму более 3 млрд. руб.);
– упрощенное приобретение статуса крупнейшего производителя промышленной продукции (в настоящее время актуально только в отношении утилизационного сбора для производителей специальной техники);
– отраслевые субсидии.
Необходимо отметить, что в рамках СПИКа инвестор не получает от государства в собственность какое-либо имущество либо бюджетные инвестиции.
Как показывает практика уже заключенных СПИКов, многим компаниям достаточно «дедушкиной оговорки». Для иностранных компаний, локализующих производство в России, наиболее востребована такая стимулирующая мера, как упрощенная процедура получения статуса российского производителя, который позволяет получить доступ к государственным закупкам и программам государственной поддержки.
К настоящему времени Российской Федерацией в лице Минпромторга России заключено более 10 СПИК, причем большая часть из них — с дочерними компаниями транснациональных или иностранных холдингов. Еще до 20 проектов федеральных СПИКов находятся на разных стадиях рассмотрения.
Несмотря на достаточную популярность СПИКов у представителей бизнеса, механизм его заключения, по мнению инвесторов, нуждается в доработке. По итогам Петербургского международного экономического форума 2017 года в целях выполнения поручения Президента РФ по совершенствованию механизма заключения СПИКов Минфином России подготовлен проект Федерального закона «О специальных инвестиционных контрактах», который направлен на расширение сфер применения СПИКов и устранение препятствий к их заключению. Проектом закона устанавливается возможность заключения СПИКов в отношении уже начатого инвестиционного проекта, расширяется круг участников СПИКов, увеличивается объем инвестиций до 1 млрд. рублей, а также вводится механизм привязки предоставления мер стимулирования к результатам исполнения контракта.
Проект федерального закона был раскритикован Минэкономразвития России в части возможного ограничения конкуренции, к которому может привести зафиксированный на длительный период льготный режим в отношении отдельного участника рынка, и отсутствия у такого участника стимула к повышению качества продукции.
Сейчас специальный инвестиционный контракт, вопреки сложившейся практике, может быть заключен без участия Российской Федерации в лице Минпромторга России как стороны. СПИК может выступать сугубо региональным механизмом взаимодействия государства и бизнеса. Тем не менее, он не предоставляет весь перечень мер поддержки, необходимых для успешной реализации промышленных проектов.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ СО ВСТРЕЧНЫМИ ИНВЕСТИЦИОННЫМИ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМИ
Спрос на продукцию является одним из главных факторов при принятии решения о создании или модернизации производства. При этом государство, будучи крупнейшим централизованным потребителем товаров во многих областях промышленности, может обеспечить вновь создаваемые предприятия долгосрочной гарантией спроса.
В связи с этим появился новый механизм стимулирования инвестиций в локализацию производства — офсетный контракт — долгосрочный контракт на закупку товаров для государственных нужд с инвестиционными обязательствами поставщика по созданию, модернизации и (или) освоению производства таких товаров.
Офсетный контракт — это именно региональный инструмент привлечения инвестиций в индустриальную сферу.
Необходимо отметить, что в отличие от модели стимулирования спроса через СПИК, где право поставки производимого товара возникает посредством включения компании в реестр единственных поставщиков товара на основании акта Правительства РФ, офсетный контракт в качестве основного условия изначально содержит твердое обязательство публичной стороны осуществить закупку определенного количества товара по заранее установленной цене. Таким образом, обеспечивается именно гарантия закупки, а не ее возможность, как в случае СПИКа.
Инвестору такие контракты предоставляют длительную гарантию сбыта, а региону позволяют решить государственные задачи по импортозамещению, дают существенную экономию в цене закупаемого товара за счет длительного срока и большего объема закупки, новые рабочие места, рост налоговой базы. Кроме гарантированного объема сбыта, предусмотренного контрактом, дополнительное преимущество в виде включения после выполнения инвестиционных обязательств компании в региональный реестр единственных поставщиков. Это позволяет без проведения торгов продавать региональным государственным заказчикам дополнительный объем производимого товара.
Возможность заключения офсетных контрактов на региональном уровне появилась с 1 сентября 2016 года, после вступления в силу принятых в июле 2016 года изменений в Федеральный закон «О контрактной системе» .
Правительством РФ были утверждены особенности планирования закупок, предусматривающих заключение офсетных контрактов (включая особенности определения и обоснования начальной (максимальной) цены такого контракта), а также особенности проведения конкурсов для определения поставщика, с которым заключается офсетный контракт.
При заключении офсетного контракта поставщик — инвестор, который может являться только российским юридическим лицом, должен инвестировать в развитие производства промышленной продукции не менее 1 млрд. рублей, при этом данное производство должно обеспечивать поставку товара, который в соответствии с законодательством Российской Федерации признается товаром российского происхождения.
Важным отличием офсетного контракта от СПИКа также является отсутствие ограничения по объему поставки продукции (по СПИКу инвестор вправе поставлять до 30% произведенного товара на бесконкурсной основе).
Производитель вправе поставлять продукцию только на территории того субъекта РФ, с которым заключен офсетный контракт.
Город Москва стал первым из субъектов Российской Федерации, заключившим офсетный контракт на поставку лекарственных средств с инвестиционными обязательствами поставщика по локализации фармацевтического производства на территории города. Контракт позволит реализовать новую схему лекарственного обеспечения, отвечающую интересам и москвичей, и бизнеса, и бюджета.
В октябре 2017 года ЗАО «Биокад» — один из крупнейших российских производителей лекарственных препаратов — по итогам открытого конкурса получило право в течение 10 лет поставлять для нужд Москвы препараты для лечения онкологических больных. Стоимость контракта по итогам торгов составила 14 млрд. руб. (цена в сравнении с начальной максимальной ценой контракта снизилась в ходе конкурса почти вдвое). ЗАО «Биокад» взяло на себя обязательство за три года построить высокотехнологичный фармацевтический завод полного цикла, а после завершения его строительства в течение семи лет поставлять городу 22 препарата, произведенных на этом заводе. Как минимум для двух из этих лекарств компания обязана обеспечить полный цикл производства, включая выпуск биологической субстанции. Город, в свою очередь, взял на себя обязательство закупать произведенные на заводе препараты. На сегодняшний день в рамках реализации условий контракта компанией ЗАО «Биокад» уже получен статус резидента ОЭЗ Технополис Москва (Алабушево). Уже ведется проектирование, а строительство фармацевтического завода должно начаться во второй половине 2018 года.
Офсетный механизм обладает большим потенциалом применения не только в сфере производства и поставки лекарственных препаратов и медицинских изделий. Он также имеет перспективу использования в области транспорта, машин и оборудования для жилищно-коммунального хозяйства, в IT сфере.
Также следует отметить, что часто сочетание различных механизмов сотрудничества государства и бизнеса могут дать больший эффект. В частности, совместное применение соглашений о ГЧП и СПИКов или офсетных контрактов и СПИКов могут создать более комфортные для инвесторов условия для вложения средств в развитие промышленности.
Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то развитие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП вписывается очень гармонично
Директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ
Транспортная сфера является традиционным лидером по объему привлеченных инвестиций. О том, какие отрасли транспортной инфраструктуры требуют особого внимания, рассказал специально в интервью «ГЧП Журналу» директор института экономики транспорта и транспортной политики ВШЭ Михаил Блинкин .
Михаил Яковлевич, как вы оцениваете состояние транспортной инфраструктуры в России?
Ежегодно Всемирный экономический форум публикует итоги рейтингования всех стран мира по сотням показателей, среди них, в том числе показатели развития транспортной инфраструктуры в целом, а также состояния железных и автомобильных дорог, портов и авиации. Также ежегодно мы у себя в институте строим корреляционные кривые, сравнивая эти показатели с уровнем благополучия страны, измеренным через ВВП на душу населения; таким образом выстраиваются своего рода мировые линии. По данным за 2017 год, точка РФ по показателю транспортной инфраструктуры в целом лежит чуть ниже «мировой линии», соответственно, при нашем уровне материального благополучия критического отставания от мировых показателей здесь нет.
Совсем иная картина в сегменте автомобильных дорог, здесь отставание России колоссальное. Такая же ситуация имеет место, если мы перейдем от макроэкономических показателей к макрогеографическим. Так, по уровню транспортной обеспеченности, рассчитанному по коэффициенту Энгеля, Россия не попадает даже в сегмент стран БРИКС, и при всех оговорках на географические особенности наши показатели соотносятся с показателями стран африканского кластера. Для справки: по коэффициенту Энгеля, Россия проигрывает Польше в 3 раза, Турции в 1,3. При этом позиции России в не автодорожных отраслях транспортного сектора значительно выше — например, по состоянию железнодорожной инфраструктуры мы входим в первую мировую двадцатку.
Президент России поставил задачу в ближайшие шесть лет удвоить расходы на строительство и обустройство автомобильных дорог России, на эти цели должно быть направлено 11 трлн руб., в то время как в 2012–2017 годах было выделено 6,4 трлн руб. С чего начать решение этой масштабной задачи?
Очевидно, что политическая установка руководства страны, озвученная в послании президента России Федеральному собранию РФ, отражает остроту проблемы в автодорожной отрасли. Однако для того, чтобы разобраться с состоянием автодорог, необходимо понимать, что недостаток финансирования не единственная проблема, которая вызывает беспокойство.
Первое проблемное поле — дефицит протяженности, который выражается в следующем: если смотреть на схему автомобильных дорог образца 2018 года и времен Российской Империи, это одна и та же топологическая схема, ведущая из Москвы, в то время как связность страны должна быть сплошной. То есть ничего похожего на сеть автодорог, которая развита в США (Interstate Highway System) и в Китае, который работал над созданием автодорожной сети в течение последних 25 лет. Второе — дефицит пропускной способности: около 30% головных участков дорог на подходах к мегаполисам работают в режиме исчерпания пропускной способности. Третье, что вызывает опасение, — это состояние автодорог в целом. Хотя за последние годы Россия значительно продвинулась в этом направлении во многом благодаря принятию постановления правительства РФ «О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета». В частности, по заявлению Росавтодора, порядка 80% федеральной сети находится в нормативном состоянии, очевидно, что на этом уровне инфраструктура поступательно приводится в порядок. Однако при общей оценке нужно иметь в виду, что федеральная сеть в России составляет около 50 тыс. км, в то время как общая протяженность российских дорог — 1,5 млн км. Причем за пределами федеральной сети ситуация критичная. Однако все же поручение главы государства — о том, что в дорожное хозяйство придут средства, — внушает оптимизм.
По моему мнению, мультиплицировать эффект от бюджетных вложений позволил бы уже реализуемый приоритетный проект «Безопасные качественные дороги». Несмотря на то, что по объему федерального финансирования проект невелик, за счет его реализации уже удалось привести в нормативное состояние улично-дорожные сети ряда агломераций, а также добиться результатов в части ликвидации очагов аварийности. Если в рамках этого проекта с уже налаженным менеджментом (проектное управление), наработанной инфраструктурой управления и документами транспортного планирования придут дополнительные деньги, это будет иметь колоссальный эффект для регионов. Очень важно направить деньги туда, где они будут работать.
Второе направление, которому правительством РФ должно быть уделено особое внимание, — развитие каркасной сети, то есть сети дорог высших технических категорий. Причем, где и сколько строить, уже давно известно, например, ГК «Автодор» давно разработана программа по развитию на территории страны федеральных скоростных автодорог. Если обратиться к цифрам для наглядности, то на территории США протяженность таких дорог превышает 100 тыс. км, в Китае в 1990‑е годы их не было вообще, однако уже сегодня китайская сторона опередила в этом направлении США, создав более 136 тыс. км дорог высших технических категорий, в то время как аналогичный российский показатель составляет чуть более 5 тыс. км. Хотя нужно иметь в виду, что все же в ближайшее время километраж этих дорог увеличится за счет строительства трасс М4 «Дон», М11 Москва–Санкт-Петербург, Центральной кольцевой дороги Московской области, где ряд участков создается на принципах государственно-частного партнерства.
В каких отраслях дорожной сферы ГЧП имеет наибольшие перспективы?
Если приведение в порядок региональной сети — это чисто бюджетная задача, то развитие скоростных автомагистралей — это ниша для частных инвесторов, где ГЧП вписывается очень гармонично. И очевидно, что шансы прихода частных денег в этот сектор лежат вне сферы отрасли, поскольку реализация дорожных проектов во многом зависит от макроэкономической ситуации и конъюнктуры рынка. Для развития скоростной сети по схеме ГЧП и эксплуатации объектов в формате платных дорог нет ни законодательных ограничений, ни потребительских и даже социально-психологических. С уверенностью можно сказать, что на сегодняшний день в России инфраструктура принятия частных денег в дорожное строительство создана, активное участие в этом процессе продолжает принимать ГК «Автодор».
Помимо масштабных инфраструктурных строек большую перспективу также имеют локальные проекты — это в первую очередь строительство железнодорожных переездов, которых в России уже за тысячи, в одном Подмосковье их за четыре десятка. И это достаточно успешная практика, потому что вложения инвесторов не грандиозные, а окупаемость — 100%, разумеется, при адекватных тарифах.
Трасса М11 Москва–Санкт-Петербург (15–58 км), Западный скоростной диаметр (ЗСД), 1 ‑ я секция ЦКАД, обход Одинцово — прошли ли эти проекты тест на готовность платить?
ЗСД — один из самых успешных проектов ГЧП, который полностью акцептован пользователем, причем трафик давно вышел на расчетный уровень. Что касается обхода Одинцово, он стал бы успешнее, если бы был организован еще один выход в Москву. Однако, как только будет построен Северный дублер Кутузовского проспекта, который находится в планах у столичных властей, созданная инфраструктура станет более чем комфортной. Еще интереснее участок 15–58 км трассы М11 Москва–Санкт-Петербург, поскольку этот проект претерпел серьезные сложности с реализацией — проблемными оказались и вопросы с трассировкой, и с историей Химкинского леса. Серьезно затянулись сроки его реализации, а расчеты, которые делались по тарифам и трафикам, относились к той оптимистической эпохе, когда в РФ была стабильная макроэкономическая ситуация и в целом наблюдалась высокая платежеспособность населения. В этой связи позитивный прогноз на окупаемость не совсем подтвердился на сегодняшний день, трафик оказался очень далек от расчетного. Какие перспективы? Мировой опыт основан на ставке на протяженные дороги, а не на короткие участки, поэтому, когда М11 заработает полноценно, трафик вырастет.
Является ли вовлечение бюджетной составляющей в ГЧП-сделках ключевым фактором их успешности?
Проекты ГЧП с отсутствием бюджетного участия являются скорее исключением, чем правилом. В первую очередь бюджетная составляющая имеет абсолютно принципиальный характер в тех отраслях, где окупаемость объекта неочевидна или долгосрочная, как в случае с автодорогами или железнодорожной инфраструктурой. Однако наивно полагать, что снять все инфраструктурные ограничения можно исключительно силами бюджета, поэтому в РФ создана вполне работоспособная схема привлечения частных инвестиций, в том числе уже активно апробируемая частная финансовая инициатива.
Впрочем, самый успешный пример находится в смежном сегменте инфраструктуры. К примеру, 28 лет назад в России не существовало сотовой связи, однако без всякого участия государства уже создана полноценная инфраструктура этой отрасли. Доказательством этого выступают наши позиции в уже названном рейтинге, где у нас 5‑е место. Однако этого могло и не быть, если бы потребители (по аналогии с автомобильными дорогами) не оказались готовыми платить за трафик. Можно утверждать, что ключевым пунктом в любых ГЧП-проектах является готовность пользователей платить за инфраструктуру; именно платежи пользователей обеспечивают приток частных денег в проекты.
Сегодня в России на рассмотрении региональных властей находится чуть меньше 10 трамвайных проектов. Почему именно теперь в стране взялись за данный вид транспорта?
Во всем мире наблюдается мощнейший ренессанс трамвайного хозяйства. Кроме того, трамвайные линии стали активно создавать даже в странах исключительно автомобильной культуры — в США, Канаде. Во‑первых, это обусловлено тем, что современные трамваи — это не те модели, которые были 20 лет назад, сейчас это легкорельсовый транспорт (Light Rail Transport), представляющий собой усовершенствованную пассажирскую рельсовую транспортную систему с подвижным составом, предназначенным для эксплуатации как вне улиц, так и на улично-дорожной сети. Он имеет большую провозную способность, чем автобусный транспорт, и характеризуется экологичностью, высоким комфортом и безопасностью. Кроме того, серьезно продвинулось вагоностроение, в том числе в России.
К сожалению, трамвайное хозяйство развивается, так сказать, в противофазе с остальным миром. Трамвайные линии имеются в 62 городах РФ, при этом, согласно официальным данным Росстата, за последнюю четверть века годовой объем перевозок трамваем сократился в 5,5 раз, в российских городах демонтировано порядка 20% трамвайных путей. Это происходило из-за иллюзии того, что транспортную проблему в городах можно решить исключительно за счет нагрузки на улично-дорожную сеть, однако планировочная структура городов всего постсоветского пространства на это совершенно не рассчитана. Сегодня в ряде городов России, в том числе в Санкт-Петербурге, активно продвигаются трамвайные проекты. Это означает, что упомянутые иллюзии постепенно уходят в прошлое. Наши города постепенно встраиваются в самые передовые на сегодня трамвайные тренды. Причем трамвай реально интересен и инвестору, так как в мегаполисах трафик будет только расти.
На практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсутствия прямых положений о МГД в законодательстве о ГЧП, не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимонопольных и иных уполномоченных органов
Советник Практики проектного финансирования и ГЧП юридической фирмы ЛЕКАП
Юрист юридической фирмы LECAP
О собенностью инвестиционных проектов, реализуемых на базе концессионных соглашений и соглашений о государственно - частном или муниципально-частном партнерстве, является привлечение частного капитала на начальных этапах проекта с постепенным возвратом вложенных средств в процессе его реализации. В связи с этим структурирование условий о порядке получения доходов инвестором, необходимых для обеспечения возврата инвестиций с учетом доходности и компенсации недополученных доходов, является обязательной составляющей процесса подготовки концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. От этих условий зависит финансовая состоятельность частной стороны, ее возможность обслуживать привлеченный долг и исполнять обязательства по эксплуатации объекта на последующих этапах проекта.
Тенденция к росту количества ГЧП-проектов с элементами бюджетного финансирования неизбежно приводит к возникновению судебных споров о механизмах гарантий обеспечения доходности инвесторов и распределения финансовых рисков между сторонами. В начале 2017 года антимонопольный орган признал противоречащим концессионному законодательству такой механизм компенсации расходов концессионера, как плата за доступность, когда инвестиционные и эксплуатационные расходы концессионера полностью компенсируются за счет бюджета с учетом доходности на вложения. Регулятор посчитал, что концессионная сделка с таким механизмом фактически прикрывает государственный контракт, для заключения которого предъявляются более жесткие требования к выбору частной стороны. Несмотря на то, что суд первой инстанции поддержал антимонопольный орган, апелляционная инстанция отменила его решение, тем самым признав механизм платы за доступность не противоречащим законодательству.
Во второй половине 2017 года судебные споры возникли относительно другого механизма обеспечения доходности концессионера — минимального гарантированного дохода (МГД, также гарантия минимального дохода, минимальная ежегодная выручка), краткий анализ которых приведен ниже. Несмотря на то, что за рубежом механизм МГД является распространенной практикой распределения рисков в ГЧП-проектах, в России он только набирает свою популярность, что в том числе связано с неоднозначностью правового регулирования этого механизма. Гарантия МГД предполагает, что частная сторона оказывает платные услуги неограниченному числу потребителей, а публичная сторона осуществляет прямые платежи частной в случаях, когда уровень дохода или объем оказываемых услуг оказывается меньше, чем обусловлено в соглашении. МГД — это всегда условное обязательство публичной стороны: оно наступает только в случаях, когда фактические объемы выручки снижаются по отношению к установленным в соглашении.
Европейский центр экспертизы ГЧП описывает МГД как условие о государственной поддержке частной стороны в части обеспечения ее доходности следующим образом: государство гарантирует частной стороне определенный уровень загрузки или доходов (например, в случае снижения доходов ниже установленного уровня публичная сторона возмещает разницу) . Тем не менее, несмотря на значительное улучшение кредитного качества проекта в связи с наличием МГД в его структуре, в отличие от прямых в отличие от прямых гарантий по долгу перед финансирующими организациями, МГД предоставляет меньшую защиту, поскольку (1) основным бенефициаром является частная сторона, но не финансирующая организация; (2) даже если расходы частной стороны будут организованы надлежащим образом, все равно останется риск дефолта платежа по долгу в связи с недостаточностью денежного потока.
В российском законодательстве напрямую институт МГД для проектов ГЧП не закреплен (кроме проектов ГЧП в транспортной сфере).
Косвенные положения о МГД отражены:
– в статье 78 Бюджетного кодекса, согласно которой субсидии могут предоставляться на возмещение недополученных доходов в рамках концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП);
– в статье 24 закона о концессионных соглашениях и статье 19 закона о ГЧП (МЧП), согласно которым в качестве критерия конкурса могут устанавливаться обязательства, принимаемые на себя концессионером (частным партнером) в случаях недополучения запланированных доходов или возникновения дополнительных расходов.
С нашей точки зрения, текущее регулирование в целом предоставляет возможность структурирования условий о МГД в ГЧП проектах, однако практика судов показывает необходимость конкретизации положений законодательства, поскольку сложность бюджетного и тарифного регулирования приводит к различным толкованиям, а для улучшения инвестиционного климата необходима правовая определенность. Поэтому на практике у органов власти сложилось мнение, что в силу отсутствия прямых положений о МГД в законодательстве о ГЧП не может быть исключен риск оспаривания этих условий со стороны антимонопольных и иных уполномоченных органов.
С учетом изложенного выше, на сегодняшний день актуальность сохраняют следующие проблемы правоприменения МГД, возникающие в связи со сложностью регулирования ГЧП-проектов, которые желательно разрешить через внесение соответствующих корректировок законодательства:
– отсутствие универсального регулирования МГД для всех сфер реализации проектов ГЧП (прямо институт МГД закреплен только для платных автомобильных дорог и только в отраслевом законодательстве об автомобильных дорогах);
– в законе о концессионных соглашениях и законе о ГЧП (МЧП) гарантия доходности предусматривается только на случаи изменения законодательства (федерального, регионального, муниципального), приведшего к ухудшению положения концессионера и только в отношении тарифных проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и обращения с отходами;
– отсутствует специальная категория платежа для реализации обязательства публичной стороны по обеспечению МГД. В рамках концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) выделены такие специальные категории, как плата концедента (только для концессий), несение части расходов на создание и (или) реконструкцию (капитальный грант) и несение части расходов на эксплуатацию (эксплуатационный грант).
В феврале 2018 года Минэкономразвития России был подготовлен законопроект о внесении изменений в законодательство о ГЧП, затрагивающих, в том числе вопросы структурирования финансовых обязательств публичной стороны по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП (МЧП) . Далее рассмотрены основные положения этого законопроекта с точки зрения решения приведенных выше проблем и исключения правовых неопределенностей при применении механизма МГД в ГЧП-проектах.
ПОДХОДЫ К СТРУКТУРИРОВАНИЮ
Сегодня в российской практике реализации ГЧП-проектов есть два подхода к форме выплаты МГД — в составе платы концедента (только для концессионных проектов) и в качестве самостоятельного финансового обязательства публичной стороны (для проектов ГЧП в любой форме). Выплаты на возмещение недополученных доходов производятся в случае недостижения частной стороной закрепленных в соглашении показателей деятельности — например, объема или стоимости за единицу услуги.
Принципиальные различия этих подходов в том, что МГД в виде отдельного финансового обязательства, как правило, используется, когда выплаты недополученного дохода публичной стороной ограничиваются составом условий, указанных в соглашении (особыми обстоятельствами); структурирование выплаты МГД через плату концедента не предусматривает ограничение оснований для выплат, выплаты производятся по факту недостижения установленного в соглашении уровня доходности.
Кроме того, формулирование МГД через формулу невозможно в случае его выплаты через плату концедента, плата концедента как критерий конкурса предполагает, что его начальным значением будет числовое либо формула расчета будет содержать строго определенный числовой коэффициент, значение которого выносится на конкурс, поэтому для ГЧП-проектов, в которых МГД рассчитывается в виде многофакторной формулы, такой способ выплаты неприменим. С точки зрения бюджетного платежа разницы нет — выплаты производятся в форме субсидии на возмещение недополученных доходов по статье 78 Бюджетного кодекса (для концессионных проектов плата концедента может также выплачиваться в форме бюджетных инвестиций).
Законопроектом Минэкономразвития России предлагается выделить следующие категории платежа концедента (публичного партнера):
(1) капитальный грант — финансирование части расходов в связи с проектированием, созданием и (или) реконструкцией;
(2) плата концедента (публичного партнера) — возмещение затрат после завершения создания объекта, в том числе с учетом доходности (данную правку предлагается внести по мотивам «башкирского дела», тем самым напрямую допуская механизм платы за доступность), и (или) возмещение недополученных доходов от использования (эксплуатации) объекта.
Необходимо отметить, что, как и ранее, плата концедента остается критерием конкурса. Плата публичного партнера стала новой категорией платежа в законе о ГЧП (МЧП), и она также должна устанавливаться в качестве критерия конкурса как финансовое обеспечение проекта публичным партнером.
Кроме того, законопроектом в законе о концессионных соглашениях и законе о ГЧП (МЧП) предусматривается возможность структурирования финансовых обязательств публичной стороны, исполнение которых ставится под условие — совершение или несовершение определенных действий, наступление или ненаступление обстоятельств, зависящих или не зависящих от воли сторон.
Как мы видим, вопрос применения МГД при указанном выше подходе можно будет разрешить более гибко, с учетом особенностей реализуемых проектов и видов деятельности, осуществляемых при использовании конкретного вида имущества. Для одних проектов МГД можно будет структурировать через плату концедента как «возмещение недополученных доходов от использования (эксплуатации) объекта» (в этом случае достаточно факта недостижения установленных в соглашении показателей), для других проектов — через отдельное финансовое обязательство с применением многофакторной формулы. Несмотря на то, что и ранее выплаты МГД было допустимо осуществлять таким образом в силу положений бюджетного и гражданского законодательства, закрепление МГД в составе платы концедента и возможности исполнения условных финансовых обязательств исключит риски оспаривания выплат МГД вне зависимости от формы его структурирования.
МГД И ТАРИФЫ
Особенность тарифных ГЧП-проектов состоит в наличии двух понятий, исходя из которых может быть подсчитан недополученный доход, — валовая выручка, которая устанавливается в договорном порядке в соглашении, и необходимая валовая выручка, которая определяется исключительно для целей установления тарифа. Несмотря на то, что тарифы частной стороны рассчитываются исходя из прогнозных значений по объемам услуг, существует риск того, что фактические объемы не будут соответствовать прогнозным. В связи с этим потребность в урегулировании порядка возмещения расходов частной стороны за пределами тарифного регулирования и разграничения понятий «валовая выручка», исходя из которой рассчитывается «договорный» недополученный доход, и «необходимая валовая выручка», исходя из которой рассчитывается «тарифный» недополученный доход, неизбежно проявляется в практике структурирования и реализации ГЧП-проектов.
Показательным для рынка стало решение суда по концессионному соглашению о создании межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры на территории Челябинской области в отношении переработки и утилизации (захоронения) твердых коммунальных отходов на территории Челябинского кластера . В данном деле прозвучал вывод о недопустимости включения в конкурсную документацию положений об обязанности концедента возместить затраты и недополученные доходы концессионера, образовавшиеся вследствие:
(1) установления льгот по оплате услуг концессионера для отдельных категорий потребителей;
(2) снижения уровня загрузки объекта ниже минимального уровня, определенного конкурсной документацией, приведшего к недополучению доходов, либо возникновения не учтенных органом тарифного регулирования экономически обоснованных расходов.
Суд указал, что положениями закона о концессионных соглашениях не предусмотрена возможность компенсации расходов концессионера в указанных случаях. Между тем, хотим обратить внимание, что законодательство о тарифах предусматривает следующие типы возмещения недополученных доходов:
(1) возмещение недополученных доходов, связанных с изменением тарифов, долгосрочных параметров, необходимой валовой выручки или с установлением тарифов на основе долгосрочных параметров, отличных от установленных или согласованных ранее (недополученные доходы будущих периодов) ;
(2) возмещение экономически обоснованных расходов, не учтенных при установлении тарифов (например, расходы, связанные с незапланированным органом регулирования при установлении тарифов ростом цен на продукцию), в том числе расходов, связанных с обслуживанием средств, направляемых на покрытие недостатка средств (недополученные доходы прошлых периодов) .
Как мы указывали выше, субсидии на возмещение недополученного дохода, согласно статье 78 Бюджетного кодекса, могут предоставляться в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглашениями и соглашениями о ГЧП (МЧП). Несмотря на то что условия этих соглашений в большей степени имеют частно-правовой характер, условия о выплате субсидий имеют публично-правовой характер, аналогичный тем нормам, которые закрепляются в нормативных актах, согласно пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодекса (законы о бюджете и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты) .
Суды отмечают, что публично-правовой субъект при определении категорий и критериев отбора субъектов, имеющих право на получение субсидий, самостоятелен в решении данных вопросов , уполномоченный орган вправе самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления субсидий из бюджета .
С учетом принципа свободы договора, применимого к концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП (МЧП) , их стороны вправе договориться о предоставлении субсидий любой категории, публичная сторона вправе принять на себя обязательство по возмещению недополученного дохода, но, по нашему мнению, основания для его возмещения не должны пересекаться с основаниями, предусмотренными в отраслевом законодательстве (соответственно, исключая двойное возмещение по одинаковым основаниям). Поэтому предложенные в законопроекте поправки о возможности закрепления в концессионных соглашениях и соглашениях о ГЧП (МЧП) условных финансовых обязательств публичной стороны соотносятся с практикой реализации тарифных ГЧП-проектов, в которых МГД в силу специфики тарифного регулирования формулируется через отдельное (дополнительное) финансовое обязательство.
В этом смысле примечателен вывод суда в споре о выплате МГД по концессионному проекту о строительстве объезда Одинцово, который указал, что с точки зрения правовой квалификации МГД (в том случае — минимальная ежегодная выручка) является порядком определения дополнительной части обязательств, которые принял на себя концедент в связи с исполнением концессионного соглашения .
ПОДВОДЯ ИТОГ
Вариативность имущества, которое может быть объектом концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП), а соответственно, и специфика отраслевого регулирования показывают, что применения при структурировании МГД только одной формы его выплаты недостаточно. Регулирование должно содержать легальные способы фиксации финансовых обязательств концедентов/публичных партнеров с учетом сложившейся практики структурирования ГЧП-проектов — через плату концедента (публичного партнера) в моделях, где минимальный уровень дохода может быть подсчитан заранее, и через самостоятельное финансовое обязательство для моделей, в которых минимальный уровень дохода колеблется в силу различных факторов (в первую очередь в моделях с тарифным регулированием).
Учитывая все вышесказанное, мы приходим к выводу, что задача, которая ставилась разработчиками законопроекта, в случае сохранения в полном объеме приведенных выше положений будет решена — неоднозначность правового регулирования выплаты МГД и соответственно риски ее оспаривания больше не станут препятствием для использования этого механизма в ГЧП-проектах.
Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентности зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора
Председатель совета директоров группы ВИС
Заместитель генерального директора по стратегическому развитию Первой концессионной корпорации (группа ВИС)
Сегодня государство четко ставит перед собой задачу развития инфраструктуры страны как одного из факторов, необходимых для экономического роста. Конкурентоспособность и развитие страны в эпоху экономической турбулентности зависят, прежде всего, от способности государства модернизировать экономику, а также поддерживать и развить базовую инфраструктуру общественного сектора. Согласно рейтингу глобальной конкуренции 2016–2017 годов, Россия находится на 35‑м месте из 137 по качеству инфраструктуры, что ниже развитых стран. Несмотря на то, что Россия поднимается в рейтинге инфраструктуры в последние годы, инвестиции в инфраструктуру от ВВП остаются на достаточно низком уровне по сравнению с миром. Объем требуемых инвестиций огромен, и без сотрудничества государства с бизнесом, а значит, без поиска новых моделей взаимодействия двух секторов не обойтись.
Масштабное финансирование инфраструктурных проектов может помочь экономике страны легче пережить турбулентное состояние, вызванное сегодня разными экзогенными факторами. Согласно исследованиям Всемирного банка, именно развитие инфраструктуры определяет 40% конкурентоспособности экономики страны. В этом смысле показателен пример Китая, совокупные инвестиции в инфраструктуру которого составляют порядка 40% ВВП. В период кризиса страна не снижала объемов вложений в инфраструктуру, а наоборот, повышала, и именно благодаря этому Китай пережил рецессию, почти не сбавляя темпов роста ВВП (9,6% — в 2008 году, 9,2% — в 2009 году).
Как правило, государство испытывает сложности управления рисками создания и эксплуатации объектов инфраструктуры. Партнерство между государственным и частным секторами может помочь; ГЧП может обеспечить более эффективные закупки, сосредоточиться на удовлетворении потребностей потребителей и поддержании жизненного цикла и предоставить новые источники инвестиций. В то же время ГЧП обычно стоит дороже государственных закупок без учета стоимости рисков: ГЧП привлекает инвесторов только в том случае, если общественность платит за проект и прибыль для частных партнеров.
Изменение конъюнктуры финансового рынка, удешевление стоимости заемного капитала в России в положительную сторону повлияли на готовность частного сектора участвовать в проектах, реализуемых через механизм ГЧП, а также на уверенность государства в возможности достижения оптимального соотношения цена–качество по проекту, которое может принести использование ГЧП. Таким образом, встает вопрос, чего же не хватает сегодня в России, чтобы поставить развитие инфраструктуры и привлечение в ее создание частных денег на широкие рельсы?
Во‑первых, нужно разобраться, как планируются, адаптируются и объединяются проекты, чтобы новое жилье и вокзалы оказались в нужном месте и в нужное время. Второе — гораздо более амбициозное в том, чтобы приносить деньги из новых источников и снять заблуждение в том, что государство обладает всей мудростью, когда дело касается оплаты счетов. И тут встает вопрос: какие инструменты может задействовать государство, чтобы стимулировать интерес и вложения капитала частного сектора?
Инфраструктурные проекты, особенно крупные, могут занять годы для создания и часто имеют срок службы в течение нескольких десятилетий или более. Постоянное изменение политики нарушает этот процесс, что приводит к задержкам, дополнительным расходам и плохо скоординированным проектам. Как показывает международная практика, для привлечения более широкого круга инвесторов в развитие инфраструктуры, в том числе с использованием механизма ГЧП, необходимо создание долгосрочного инфраструктурного плана как основы приоритетности реализации проектов. Инфраструктурный план как некий документ, который подтверждал бы серьезность намерений государства по развитию инфраструктуры, определял бы приоритеты этого развития, предоставляя конкретный перечень проектов, планируемых для реализации в долгосрочной перспективе. Это дает инвесторам понимание: а) вектора развития по всей стране; б) возможности предложить государству свое видение реализации данных проектов и участия в них, подготовиться к реализации данных проектов.
Государство в России пошло именно по такому пути развития сегодня, который доказал в мире свою эффективность, и уже в скором будущем мы сможем пожинать первые плоды. Для того, чтобы инфраструктурный план заработал, стал действительно инструментом развития инфраструктуры, а не остался только лишь на бумаге, необходимо разработать такой план, который: а) будет включать в себя все объекты инфраструктуры; б) будет включать в себя предполагаемые источники финансирования строительства объектов; в) будет регулярно обновляться и сверять план с фактом.
Если говорить о финансировании инфраструктуры, то государственное финансирование не может поспеть за ростом потребности необходимых затрат в нее. Если деньги могут быть заимствованы и защищены от всех других требований правительства, безграничная официальная щедрость — плохой способ управлять проектами. Привязка схем финансирования к доходам представляется более разумной идеей в этом контексте. Таким образом, можно опереться на огромное количество частного капитала, ищущего надежный, доходный, долгосрочный дом. Если канадские пенсионные фонды могут платить за создание инфраструктуры, что мешает нам?
Анализ, проведенный Кливом Хэрисом [Clive Harris] и Кумаром Пратапом [Kumar Pratap] в 2008 году, показал: макроэкономический шок увеличивает вероятность отмены проекта с менее 5% до более чем 8% в зависимости от проекта, сектора и страны реализации [Harris, Pratap, 2009]. Процент отмененных проектов растет в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в силу синергетического эффекта нескольких причин, а именно — макроэкономического шока, незрелости финансового рынка страны, неполноты законодательной базы и небольшого опыта у государств реализации проектов с использованием механизма ГЧП. Этот вывод верен и для новых рынков ГЧП. Таким образом, в нестабильной экономической среде ГЧП является сложной задачей, и существует необходимость в осуществлении мер для защиты выгод, которые использование механизма ГЧП может принести обществу. Сейчас пришло время переосмыслить выгоды, которые может принести механизм ГЧП для создания и развития инфраструктуры в развивающихся и развитых странах.
Возвращаясь к истории, можно увидеть, что каждый раз, когда рыночная экономика испытывала макроэкономический шок, частный сектор был неспособен продолжать эффективно работать и каждый раз на помощь в таких ситуациях приходило государство. Существует определенная цикличность в экономике, которая подтверждает: каждый раз при возникновении провалов рынка государство вмешивается в экономику для поддержания ее развития. Правительства сегодня стараются отслеживать колебания в экономике для поддержания стабильности на рынке, это создает благоприятные условия для привлечения капитала частного сектора для реализации проектов по созданию инфраструктуры общественного сектора через механизм ГЧП.
Большинство проектов с использованием ГЧП основано на сильном финансовом рычаге (когда до 90% общего финансирования по проекту поступает из кредитных средств).
Возросшая степень неприятия рисков банками привела к тому, что они стали выбирать проекты, связанные с более низким техническим риском (что означает — технические инновации больше не будут преимуществом; именно инновационные технические решения обеспечивают государству улучшение соотношения цена–качество и являются одними из причин для государства выбора механизма ГЧП) и риском спроса (что объясняет спад их аппетита в проектах платных автомобильных дорог, к примеру, и их фокусировке на проектах, которые работают на основе получения частным сектором платы за доступность). Также, как правило, национальные рынки кредитования в развивающихся странах и странах с переходной экономикой восстанавливаются очень медленно, и они зачастую не в состоянии предоставить необходимый объем финансирования для проектов, реализуемых через механизм ГЧП. В связи с вышесказанным правительства сталкиваются с необходимостью поддержания своих национальных финансовых рынков в самом начале сжатия кредитных рынков для поддержки экономики страны.
На самом деле существует общий интерес у участников тендера и государственных органов власти в попытке создания противовеса силе кредиторов, например, путем проведения конкуренции на финансирование на стадии предпочтительного предложения (preferred bidder debt funding competition — PBDFC) в рамках тендера. Данный инструмент быть внедрен сегодня в последних правках к ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях». В этом случае возможно избежать принятия решения о выборе предпочтительного предложения, базируясь только на цене, которая не может быть известна с высокой определенностью. Таким образом, банки будут вынуждены конкурировать между собой за проект, что отразится на условиях банковского кредитования. Очевидно, что выгодность такого финансирования будет пропорциональна требованиям кредитного финансирования в зависимости от объема капитальных затрат, которые необходимо инвестировать в проект, и будет зависеть от конкуренции на финансирование на стадии предпочтительного предложения (поэтому такой вариант не подходит для небольших проектов и проектов с маленьким финансовым рычагом).
С другой стороны, существует международная практика по стимулированию инвестиций частного сектора, которую можно использовать для расширения механизма инфраструктурной ипотеки сейчас. Расширение форм поддержек, описанных ниже, которые возможны в рамках инфраструктурной ипотеки могли бы расширить ее границы, а также диверсифицировать риски и нагрузку на государство.
Традиционно участник тендера назначает главного кредитора для поддержки тендерного предложения на стадии до выбора предпочтительного тендерного предложения. Если тендерное предложение выигрывает, кредитор организует заемное финансирование. При применении конкуренции на финансирование на стадии предпочтительного предложения основные кредиторы будут конкурировать между собой за предоставление долга с преимущественным правом требования после выбора предпочтительного предложения.
Необходимо отметить также существование в международной практике еще одного инструмента для стимулирования частных инвестиций в инфраструктуру, а именно — модель подтвержденного долга (Supported Debt Model — SDM) , применяемая в Австралии, и позволяющая сочетать преимущества частного сектора, который несет риск на стадиях строительства и эксплуатации, с возможностями государства обеспечивать более дешевое финансирование проекта. SDM была разработана в Австралии на базе модели финансовой кредитной гарантии (Credit Guarantee Finance — CGF), созданной в Великобритании в 2003 году. Согласно модели SDM, частный сектор предоставляет финансирование в полном объеме для проекта (и заемный, и собственный капитал) в период стадии строительства, но только 30% финансирования, требуемого на стадии эксплуатации [Regan, 2008; Regan, 2009]. В рамках модели CGF государство, получая преимущество от низкой стоимости капитала для проекта, передает риски по проекту частному сектору путем кредитования SPV необходимых сумм для покрытия части старшего долга от общего объема финансирования и страхуя гарантию возврата платежей предоставленного кредита у одного или нескольких основных финансовых институтов [HM Treasury, 2006]. Основной риск государства при предоставлении кредита частному сектору, таким образом, заключается в платежеспособности гаранта, а не риск дефолта проекта, реализуемого через ГЧП, или банкротства одного из участников проекта.
Появление новых моделей финансирования, таких как SDM в Австралии и CGF в Великобритании, обусловлено тем, что стоимость заимствования для государства заведомо является более низкой по сравнению со стоимостью привлечения финансирования финансовых институтов частного сектора. Премия в стоимости заимствования, которую оплачивают финансовые институты частного сектора, обычно является компонентом стоимости заимствования при использовании традиционных моделей ГЧП. Модели CGF и SDM представляют собой механизм, который позволяет сократить эту финансовую премию и тем самым понизить стоимость для государства финансирования проектов с использованием механизма ГЧП.
Таким образом, использование модели SDM для реализации проектов через механизм ГЧП позволяет частному сектору получить преимущество от кредитования по безрисковой ставке в связи с тем, что после завершения стадии строительства риски проекта будут значительно снижены и поэтому оставшуюся часть основного долга теоретически можно рассматривать как безрисковую. Более того, этот подход совпадает с нежеланием коммерческих банков предоставлять финансирование на долгосрочной основе (в рамках модели SDM банки предоставляют короткие кредиты сроком на 3–5 лет (только на стадию строительства; такие кредиты называются mini-perms; они имеют единовременное погашение в момент окончания строительства, могут быть рефинансированы на более длительный период, когда риск незавершения строительства в срок будет снят), и только 30% необходимого финансирования предоставляется на долгосрочный период.
Mini-perms были представлены банками на рынке ГЧП в Великобритании и широко используются для финансирования проектов через механизм ГЧП в период нестабильности на финансовом рынке. Данная технология финансирования появилась в связи с неуверенностью банков относительно долгосрочной ликвидности, неспособности банков гарантировать размещение и синдицирование сделок, результат которых зависит от клубного финансирования, а также с появлением оппортунистического поведения у банков на рынке.
В Великобритании во времена финансового кризиса стали использоваться краткосрочные кредиты с обязательным требованием рефинансирования долга на длительный период. Краткосрочные кредиты бывают двух видов: твердые и мягкие. Такие подходы к финансированию возможно заложить в концепцию инфраструктурной ипотеки в России как альтернативу для некоторых проектов по привлечению финансирования в условиях практического отсутствия на сегодняшний день конкуренции среди банков, финансирующих ГЧП.
Твердые краткосрочные кредиты представляют собой банковский заем с коротким юридическим сроком погашения (5 –7 лет), в результате которого:
– основная часть кредита до сих пор не оплачена;
– инвесторы попадут в ситуацию нарушения обязательств по договору в случае, если долг не будет рефинансирован;
– это может привести к расторжению контракта ГЧП.
Кредит с такими условиями дает банку хорошую переговорную позицию для пересмотра условий долга в момент нарушений обязательств по договору — вместо того, чтобы пытаться предположить, какой будет рыночная маржа семь лет спустя после финансового закрытия сделки, твердый краткосрочный кредит дает возможность установить банкам любую маржу, которая применима в тот период. На сегодняшний день твердые краткосрочные кредиты не применяются для ГЧП вследствие того, что обязательное условие рефинансирования затрагивает очень много вопросов:
– Хеджирование: будет ли использован краткосрочный своп и приниматься риск процентной ставки в момент вынужденного проведения рефинансирования или же будет использоваться долгосрочный своп и сделано предположение о структуре долга, которая будет применена после проведения рефинансирования?
– Доступность: какое предположение берут за основу органы государственной власти относительно банковской маржи, длительности кредита, структуры амортизации (предполагая, что они несут эти риски), которые будут применяться к заемному финансированию в момент принудительного рефинансирования долга, и поэтому какие бюджетные согласования необходимы?
Мягкий — краткосрочный кредит широко используется в Великобритании для сделок ГЧП. При таком кредитовании юридическая продолжительность заемного финансирования остается долгосрочной (26–28 лет), при этом он включает в себя два механизма, которые стимулируют проектную компанию произвести рефинансирование как можно раньше. Такими механизмами (или специальными условиями, включенными в такой тип кредита) являются:
– Неизбежное изменение маржи: встроенная система повышения процентной ставки на 25–50 базисных пунктов в оговоренный день, что влечет за собой удорожание заемного финансирования в случае, если долг не рефинансирован;
– Автоматическое перечисление свободных денежных средств в счет уплаты кредита: этот механизм срабатывает в определенный день, после наступления которого часть или весь свободный денежный поток используется для погашения долга вместо его распределения между акционерами.
Эффект от использования мягкого краткосрочного кредита аналогичен твердому, а именно — кредит выплачивается на несколько лет раньше его юридического срока погашения, и акционеры страдают на протяжении долгого времени в связи с нулевыми поступлениями.
Сегодня в Великобритании нет установленных правил по распределению рисков, связанных с использование мягких краткосрочных кредитов для проектов с использованием ГЧП, но практика показывает: государственный сектор покрывает неизбежное изменение маржи в случае, если частный сектор не смог рефинансировать долг, при этом проектная компания берет на себя воздействие в виде отложенных распределений и снижения IRR вследствие действия автоматического перечисления свободных средств в счет уплаты основного долга.
В России сейчас запускают механизм инфраструктурной ипотеки, который может стать хорошим подспорьем для развития притока частного капитала в инфраструктуру. Использование инструментов международного опыта в этом направлении может дополнить разрабатываемые и закладываемые сегодня основы в концепцию инфраструктурной ипотеки.
Когда регионы рапортуют о заключении полутора сотен концессий в ЖКХ это не столько повод порадоваться, сколько задуматься, а насколько это эффективно?
Генеральный директор ассоциации «ЖКХ и городская среда»
Генеральный директор Ассоциации «ЖКХ и городская среда» о том, что привлечение частных инвесторов – ключевое условие модернизации рынка услуг ЖКХ
На днях в Минстрое России прошло селекторное совещание с регионами по поводу привлечения частных инвестиций в коммунальное хозяйство с использованием концессионных соглашений. Министерство продолжает последовательно внедрять эту форму государственно-частного партнерства.
Водоканалы и тепловые сети в России нуждаются в инвестициях. Денег для единовременных вложений объективно нет, более того, некоторые предприятия ЖКХ давно фактически являются банкротами с длинным перечнем стоящих в очереди кредиторов.
Тем не менее, часто слышны голоса недовольных оппонентов, которые говорят о том, что «не концессией единой» живо коммунальное хозяйство. Так что же происходит на самом деле?
По данным Минстроя России, на сегодня в ЖКХ заключено 1831 концессионное соглашение с общим объемом инвестиционных обязательств более 257 млрд рублей. Действительно, большую часть этих инвестиций обеспечивают крупные инвестиционные проекты, такие как передача в концессию водоканала г. Волгограда, в котором объем инвестиций концессионера составил более 58 млрд рублей. Значительное количество мелких концессий предусматривает незначительные вложения — как правило, это те же самые договоры аренды, которые в водоснабжении и водоотведении находятся под запретом. В 8% случаев соглашения вообще не содержат инвестиционных обязательств. С такими концессиями, безусловно, нужно бороться, они должны отвечать тем задачам реформирования отрасли, которые сегодня необходимо решать с помощью этого инструмента.
Если говорить о концессии как таковой, то в любом случае, для потребителя она привлекательнее договоров аренды, потому что и требования к ней, и правила проведения конкурсов гораздо лучше регламентированы законодательством. Надо отметить, что правовая база в области концессионных соглашений сегодня соответствует лучшим мировым практикам ‑ и в части прозрачности процедуры, и тарифного регулирования, и четко установленной ответственности сторон. Важно, что при работе в соответствии с этой правовой формой оператор-инвестор в собственность активы предприятия ЖКХ не получает. Производственные и инвестиционные программы концессионер реализует только после согласования с концедентом — администрацией города, а тариф на услуги регулирует региональное подразделение ФАС, так что его неконтролируемый рост невозможен.
Поэтому для жителей никаких рисков при переходе ЖКХ в концессию нет. Скорее, это вопрос необходимости дальнейшего широкого информирования о новом инструменте, который может действительно помочь реформированию в сфере коммунальных услуг.
Но в текущей ситуации важнее разобраться, почему прозрачный, понятный инструмент — концессия — не вдохновляет бизнес в качестве перспективного развития своей деятельности? Частных инвесторов можно только привлечь, но не заставить вкладывать свои деньги. Что же им мешает? Во-первых, инвесторов не привлекают небольшие организации в удаленных поселениях. Когда регионы рапортуют о заключении полутора сотен концессий в ЖКХ это не столько повод порадоваться, сколько задуматься, а насколько это эффективно? Очевидно, что одна организация, объединяющая большинство, например, водоканалов области, гораздо более эффективна в части операционных расходов и управления, чем множество отдельных — каждый со своим директором, водителем, бухгалтером и ремонтными бригадами. Поэтому такие регионы, как, например, Липецкая и Ленинградская области, объединившие свои водоканалы, поступили разумно и смогут заключить более выгодные концессионные соглашения, чем регионы, торгующие предприятиями ЖКХ «в розницу».
Во-вторых, еще большую проблему составляет текущее состояние регулируемых организаций и накопленные ими долги. Два года назад в концессионное законодательство были внесены изменения, позволяющие передавать в концессию водоканалы с неисполненными кредитными обязательствами и возможностью их погашения будущим концессионером. Два года понадобилось частным операторам, чтобы согласиться принять на себя такое многолетнее обременение и сделать первые шаги в этом направлении.
Похоже, что первый опыт заключения подобного соглашения, предусматривающего передачу долга концессионеру, ждет нас в Архангельске, где концессионер согласился принять на себя долги муниципального предприятия в размере около 1,3 млрд. рублей, из которых 400 млн. будут выплачены единоразово до конца года. Существует ли реальная альтернатива такому решению? Пожалуй, нет. Собственно, это объективно понимает и администрация города, и депутаты, которые видят выход из сложившейся с городским водоканалом ситуации именно в концессии, потому что иной путь — это стагнация всей системы ВКХ и банкротство не только водоканала, но и электроснабжающих компаний — ключевых кредиторов предприятия. Тем не менее, даже эта очевидная ситуация стала предметом политически окрашенной риторики в СМИ.
Важно, что от успеха этого пилотного проекта зависит, насколько широкое распространение получит эта практика, и сможем ли мы решить проблему накопленных долгов в ЖКХ, общая сумма которых уже превысила 1,2 трлн рублей.
В-третьих, большим препятствием для концессий является позиция местных властей и групп интересов. Зачем отдавать водоканал «частнику», если можно посадить директором в МУП своего родственника, «решать» проблемы с подключением, «договариваться» с промышленниками о приеме загрязненных сточных вод и пр. Проблема только в том, что страдает потребитель, а ответственность предъявить некому: предприятие муниципальное и наказать его — все равно, что самому себя высечь. Эта практика должна быть тоже прекращена. Для этого, например, Минстрой России подготовил законопроект, обязывающий трансформировать унитарные предприятия в казенные, чтобы муниципалитет, как их собственник, отвечал за накопленные ими долги.
Отсутствие публичного диалога в отношении перехода на новый механизм работы в сфере ЖКХ, безусловно, порождает недовольство и недоверие у всех сторон.
Важно, чтобы и власть, и инвесторы научились рассказывать о концессии доступным и понятным языком, широко и открыто обсуждали риски и выгоды каждого конкретного проекта. Такая практика позволит избежать манипуляций со стороны тех, кто на самом деле использует сферу ЖКХ как поле для преследования своих собственных целей, далеких от коммунальных проблем. Отдельные регионы, такие как Тюменская область, взяли себе за правило проводить открытые публичные обсуждения таких проектов, на которых может высказаться любой желающий. В Тюмени такие слушания были проведены как в отношении водоканала, проект модернизации которого предусматривает более 20 млрд рублей инвестиций, так и в отношении переработки твердых коммунальных отходов. Это сложные, и не всегда приятные обсуждения, но они необходимы, чтобы заручиться поддержкой потребителей, в интересах которых и реализуются такие проекты.
Вместе с тем, очевидно, что механизм концессий запущен — в нем разобрались и банки, и органы власти, и сами инвесторы. Заключение концессионных соглашений превращается в рутину, появляются все новые, более смелые опыты — и у концессионеров, и у концедентов. Дальнейшее совершенствование процесса позволяет всем его участникам рассматривать серьезные сроки сотрудничества, говорить о возможности фундаментальных инфраструктурных изменений на десятилетия вперед. Другой альтернативы изменить сферу ЖКХ сегодня нет. Для нас же с вами это дает надежду, что общими усилиями государства и бизнеса в наших домах в любом регионе России станут доступными чистая вода, тепло и свет по справедливой цене, и, чтобы это произошло, необходимо и дальше развивать концессию.
Источник: REGNUM